Por Alberto Pravia[1]

La eventual candidatura de Osvaldo Jaldo para un nuevo período como gobernador de Tucumán plantea una cuestión que excede las circunstancias políticas del momento y merece ser examinada desde el Derecho Constitucional.

No interesa aquí formular un juicio acerca de la conveniencia política de una eventual candidatura, ni determinar si una persona debe o no permanecer en el poder.

El interrogante que corresponde formular es de otra naturaleza, cuál es el alcance que debe atribuirse al artículo 90 de la Constitución de Tucumán frente a las exigencias que la Constitución Nacional deriva de la forma republicana de gobierno.

La cuestión no es sencilla. Existe una norma constitucional provincial que contempla expresamente la situación de quien, después de haber ejercido dos períodos consecutivos como vicegobernador, accede a la gobernación y puede ser reelecto por un período consecutivo. Al mismo tiempo, la Constitución Nacional impone a las provincias la obligación de asegurar el sistema republicano.

Entre ambas disposiciones no puede presumirse una contradicción. Debe demostrarse, y para ello resulta necesario examinar el texto constitucional tucumano, su sentido, los antecedentes de la Corte Suprema y los estándares que surgen de la jurisprudencia interamericana.

El artículo 90 de la Constitución de Tucumán establece que el gobernador y el vicegobernador duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos por un período consecutivo.

Pero la misma disposición agrega una previsión específica, el vicegobernador, aun cuando hubiese completado dos períodos consecutivos como tal, puede presentarse y ser elegido gobernador y ser reelecto por un período consecutivo.

La claridad del texto no puede ser ignorada.

Jaldo fue elegido vicegobernador en 2015 y reelegido en 2019. En 2023 fue elegido gobernador para el período 2023-2027.

Desde esta perspectiva, el constituyente tucumano parece haber contemplado expresamente la situación que hoy se discute.

Pero el Derecho Constitucional no se agota en la lectura aislada de una norma.

La Constitución Nacional establece en su artículo 1° la forma republicana de gobierno y en su artículo 5° exige que las constituciones provinciales aseguren el sistema representativo y republicano. Las provincias gozan de autonomía, pero esa autonomía encuentra un límite en la supremacía de la Constitución Nacional.

De allí que resulte necesario examinar los precedentes de la Corte Suprema que, de una u otra manera, han abordado la relación entre la autonomía provincial, la reelección y la forma republicana de gobierno.

No todos esos precedentes resuelven el problema de la misma manera.

En “Unión Cívica Radical de la Provincia de Santiago del Estero c/ Santiago del Estero”, conocido como caso “Zamora”, la Corte Suprema debió examinar la posibilidad de una nueva candidatura del entonces gobernador Gerardo Zamora.

El Tribunal puso de relieve la importancia de la voluntad popular y de las reglas establecidas por el constituyente provincial. Al mismo tiempo, dejó en claro que la forma republicana no puede ser utilizada para desconocer, sin más, las decisiones adoptadas por el poder constituyente local.

La enseñanza que interesa para Tucumán es concreta, el control de constitucionalidad no habilita al juez a sustituir una cláusula constitucional por otra que considere más adecuada.

La Constitución provincial debe ser confrontada con la Constitución Nacional, pero esa confrontación exige demostrar una incompatibilidad efectiva y no simplemente una discrepancia con la solución adoptada por el constituyente.

De allí surge una primera consideración que considero relevante, cuando el texto constitucional es claro, el intérprete debe respetarlo, salvo que pueda demostrarse una contradicción efectiva con una norma de superior jerarquía.

El precedente “Frente para la Victoria – Distrito Río Negro y otros c/ Río Negro”, conocido como “Weretilneck”, introduce un problema diferente.

Allí la discusión se vinculó con la interpretación del artículo 175 de la Constitución de Río Negro y con la posibilidad de que quien había ejercido el cargo de vicegobernador y posteriormente el de gobernador pudiera acceder nuevamente al Poder Ejecutivo.

La Corte no se limitó a considerar la denominación formal de los cargos, la interpretación constitucional debía atender también a las consecuencias institucionales que de ella podían derivarse.

El problema consistía en determinar si, mediante el tránsito sucesivo entre los cargos de gobernador y vicegobernador, podía terminar eludiéndose una limitación constitucional y permitiéndose, en los hechos, una permanencia sustancialmente indefinida de una misma persona en la conducción del Poder Ejecutivo.

Ese criterio resulta de particular importancia, una norma constitucional que establece límites a la permanencia en el poder no puede ser interpretada de manera tal que esos límites terminen convirtiéndose en una mera formalidad.

Pero ello tampoco significa que toda persona que haya ejercido un cargo ejecutivo deba quedar definitivamente excluida de la actividad política o de la posibilidad de ser elegida nuevamente.

La cuestión pasa por determinar si existe un verdadero límite constitucional o si, mediante una determinada interpretación, se lo está dejando sin efecto.

En “Evolución Liberal y otro c/ San Juan, Provincia de s/ acción declarativa de certeza”, conocido como caso “Uñac”, la Corte Suprema abordó de manera particularmente directa la relación entre las limitaciones a la reelección y la forma republicana de gobierno.

Sergio Uñac había sido vicegobernador durante un período y gobernador durante dos períodos consecutivos, y pretendía presentarse nuevamente como candidato a gobernador.

La Corte entendió que la interpretación del artículo 175 de la Constitución de San Juan que habilitaba esa candidatura no resultaba compatible con el sistema republicano.

El Tribunal recordó que la periodicidad y la renovación de las autoridades constituyen elementos esenciales de la forma republicana. La interpretación de una Constitución provincial no puede conducir, por vía indirecta, a una permanencia indefinida de una misma persona dentro del Poder Ejecutivo.

La importancia de “Uñac” para el caso tucumano es evidente, pero también aquí corresponde efectuar una precisión que considero fundamental, ese precedente no puede ser trasladado mecánicamente a Tucumán.

Las constituciones de San Juan y Tucumán no contienen una regulación idéntica.

Mientras en San Juan la Corte debió examinar los alcances de una cláusula que establecía límites para la reelección del gobernador y vicegobernador, el artículo 90 de la Constitución tucumana contiene una previsión expresa respecto de la situación que ahora se analiza.

El constituyente tucumano estableció que el vicegobernador, aun cuando hubiese completado dos períodos consecutivos como tal, puede ser elegido gobernador y ser reelecto por un período consecutivo.

La diferencia es claramente sustancial, no se trata aquí de extraer de una cláusula una posibilidad que ella no contempla, por el contrario, esa posibilidad se encuentra expresamente incorporada al texto constitucional.

Esto no resuelve por sí solo la cuestión, porque ninguna Constitución provincial puede sustraerse al principio republicano impuesto por la Constitución Nacional, pero obliga a formular la pregunta correcta: ¿la habilitación contenida en el artículo 90 resulta, por sí misma, incompatible con la forma republicana?

La respuesta no puede surgir simplemente de la semejanza entre los antecedentes personales de Uñac y Jaldo.

Debe surgir del análisis de las respectivas constituciones y de los efectos concretos que produciría la interpretación que se adopte.

El caso “Partido por la Justicia Social c/ Tucumán”, conocido como “Manzur”, requiere todavía mayor precisión.

Juan Manzur había sido gobernador de Tucumán durante dos períodos consecutivos, previamente había sido vicegobernador también por dos períodos consecutivos y pretendía presentarse como candidato a vicegobernador.

La Corte Suprema, antes de la realización de las elecciones provinciales de 2023, dispuso la suspensión de los comicios frente al planteo formulado contra aquella candidatura, en una decisión en la que adquirieron particular relevancia los principios vinculados con la forma republicana de gobierno y los precedentes anteriores del Tribunal.

Pero debe señalarse algo que considero esencial, Manzur no constituye una sentencia definitiva sobre el fondo de la cuestión.

El entonces candidato renunció a su postulación y, a partir de esa circunstancia, la Corte dejó sin efecto la medida que había suspendido las elecciones.

Por ello, no sería correcto afirmar que la Corte declaró definitivamente inconstitucional la candidatura de Manzur.

Pero tampoco sería correcto minimizar el precedente, la decisión demuestra que la Corte puede intervenir frente a una cuestión vinculada con las condiciones constitucionales de una candidatura provincial cuando entiende que se encuentra comprometida la forma republicana exigida por el artículo 5° de la Constitución Nacional.

La situación de Manzur, sin embargo, era diferente de la que actualmente se plantea respecto de Jaldo.

Manzur había ejercido dos períodos como vicegobernador y posteriormente dos períodos como gobernador, y pretendía regresar al cargo de vicegobernador.

El problema constitucional consistía, precisamente, en determinar si el cambio de posición dentro de la fórmula ejecutiva podía utilizarse para superar los límites establecidos por la Constitución provincial.

Jaldo se encuentra frente a una situación absoluta y diametralmente distinta.

Ha ejercido dos períodos como vicegobernador, fue elegido posteriormente gobernador y se encuentra cursando su primer mandato como tal y es allí toma una fuerte impronta lo considerado por el artículo 90 que establece expresamente que quien se encuentre en esa situación puede ser reelecto por un período consecutivo, algo que se encuadra en el caso del actual gobernador.

No estamos, entonces, ante situaciones jurídicamente idénticas, existe, además, una circunstancia que merece ser analizada separadamente.

Durante parte del período 2019-2023, Jaldo ejerció las funciones del gobernador ante la ausencia de Juan Manzur, quien se encontraba desempeñando funciones como jefe de Gabinete de Ministros de la Nación.

Pero Manzur no renunció a su condición de gobernador de Tucumán y por consiguiente, Jaldo continuó siendo jurídicamente vicegobernador, aunque ejerciera las funciones correspondientes al Poder Ejecutivo.

La Constitución tucumana contempla que, ante un impedimento temporal del gobernador, sus funciones sean desempeñadas por el vicegobernador hasta que cese aquel impedimento.

Se trató, por lo tanto, de un período en el cual el actual gobernador se desempeñó como vicegobernador en ejercicio del Poder Ejecutivo.

La diferencia es otra vez sustancialmente diferente, valga la redundancia.

Ejercer temporalmente las funciones del gobernador no equivale jurídicamente a haber sido elegido gobernador para un nuevo período.

No existió una elección popular para un mandato de gobernador, ni una asunción constitucional del cargo para un nuevo período.

Podrá discutirse si ese ejercicio efectivo del Poder Ejecutivo debe ser valorado desde una perspectiva institucional al analizar la permanencia de una persona en el poder, pero una cosa es ponderarlo como circunstancia y otra, muy diferente, convertirlo en un mandato constitucional que nunca existió.

La cuestión tampoco puede ser examinada prescindiendo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y fundamentalmente de lo que asiste a los pronunciamientos de la CIDH.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-28/21, solicitada por Colombia, analizó la reelección presidencial indefinida desde la perspectiva de la democracia representativa, los derechos políticos y la separación de poderes.

La Corte concluyó que no existe un derecho humano autónomo a la reelección presidencial indefinida y señaló los riesgos que una permanencia ilimitada puede producir sobre la alternancia, la separación de poderes y la democracia representativa.

Pero aquí también corresponde proceder con rigor científico constitucional.

La Opinión Consultiva se refiere específicamente a la reelección presidencial indefinida y de suyo, no establece que toda reelección sea contraria a la Convención Americana.

Por el contrario, la Corte Interamericana reconoce que los Estados pueden establecer distintas regulaciones de la reelección, siempre que resulten compatibles con los derechos humanos y con los principios de la democracia representativa.

Lo que adquiere particular relevancia es la advertencia acerca de aquellos mecanismos que, bajo una apariencia de respeto por las reglas formales, puedan terminar permitiendo la perpetuación directa o indirecta de una misma persona en el ejercicio del poder.

Ese principio merece ser tenido en cuenta al analizar el artículo 90 tucumano.

Pero nuevamente debemos formular la pregunta correcta: ¿la eventual candidatura de Jaldo representa una situación de reelección indefinida o de perpetuación en el poder?

A mi juicio, no. La situación que actualmente se plantea comprende dos períodos como vicegobernador, un período como gobernador y una eventual reelección por un período consecutivo.

Podrá discutirse la conveniencia política o institucional de semejante permanencia dentro del Poder Ejecutivo. Incluso podrá sostenerse que una futura reforma constitucional debería establecer una limitación diferente.

Pero ello no equivale jurídicamente a una reelección indefinida, ciertamente que la distinción es decisiva y es aquí dondese encuentra el verdadero problema constitucional.

La situación de Jaldo presenta una semejanza evidente con la que fue examinada por la Corte en San Juan, dos períodos como vicegobernador, un período como gobernador y la pretensión de acceder a un nuevo mandato.

Pero existe también una diferencia que no puede ser soslayada, habida cuenta que el constituyente tucumano contempló expresamente ese supuesto.

No dejó librada a la interpretación la posibilidad de que un vicegobernador, después de dos períodos, pudiera ser elegido gobernador y posteriormente reelecto, lo estableció de manera expresa.

Y aquí cabe hacerse el siguiente interrogante ¿Puede entonces un tribunal impedir esa candidatura invocando la forma republicana?

A mi entender, la respuesta no puede ser afirmativa solamente a partir de la invocación genérica de la alternancia.

Si así fuera, habría que explicar por qué una cláusula expresamente incorporada a la Constitución provincial debe ser considerada incompatible con la Constitución Nacional y, en consecuencia, desplazada.

Para llegar a semejante conclusión no alcanza con afirmar que la alternancia es un principio republicano, es necesario demostrar que la concreta habilitación establecida por el artículo 90 constituye una afectación sustancial de ese principio, que a mi entender no se observa.

Y aquí adquiere especial importancia la diferencia entre una reelección limitada y la permanencia indefinida.

La República exige periodicidad, renovación y posibilidad real de acceso al poder, pero no impone, como principio abstracto, que toda persona que haya ocupado un cargo ejecutivo quede definitivamente excluida de la posibilidad de volver a ser elegida.

La propia Constitución Nacional admite la reelección inmediata del Presidente por un período.

El problema aparece cuando la reelección deja de ser un mecanismo limitado y se transforma en una herramienta destinada a asegurar la permanencia indefinida de una misma persona en el poder.

No advierto que esa situación se configure, en los términos actualmente planteados, respecto del actual gobernador Osvaldo Jaldo.

Tampoco puede sostenerse que la letra del artículo 90 permita cualquier sucesión imaginable entre gobernador y vicegobernador.

De suyo, la doctrina de la Corte Suprema y los estándares interamericanos impiden interpretar una norma constitucional de manera tal que sus límites queden reducidos a una mera apariencia.

Si en el futuro se pretendiera utilizar esa cláusula como mecanismo para asegurar una permanencia indefinida de una misma persona dentro del Poder Ejecutivo, el análisis constitucional necesariamente debería ser diferente.

Pero esa no es la hipótesis que hoy estamos examinando, ante la hipotética formulación de una candidatura a gobernador del actual gobernador.

En definitiva, el problema no reside en una persona determinada, se encuentra en el modo en que entendemos la Constitución.

Una Constitución no es solamente aquello que nos gusta que diga, ni aquello que, mediante una interpretación forzada, quisiéramos que dijera, es la expresión normativa del poder constituyente y obliga tanto a quienes gobiernan como a quienes juzgan.

La voluntad popular es la fuente de legitimidad del poder democrático, pero esa voluntad debe expresarse dentro de las reglas constitucionales que el propio pueblo se ha dado.

De la misma manera, el Poder Judicial tiene la obligación de controlar la constitucionalidad de los actos de gobierno, pero no puede convertirse en poder constituyente sustituyendo una cláusula constitucional por otra que considere más adecuada.

En el caso de Tucumán, el texto constitucional vigente permite sostener, con fundamento jurídico suficiente, y sin temor a equívocos ni pretensas dudas, que quien ha ejercido dos períodos como vicegobernador, y ha sido posteriormente elegido gobernador, y se encuentra cursando su primer período como tal, puede presentarse para un nuevo período consecutivo en los términos expresamente previstos por el artículo 90.

Podrá discutirse políticamente la conveniencia de esa regla e incluso considerarse necesaria una futura reforma constitucional, pero esa es otra cuestión, que excede el presente análisis.

Mientras la norma permanezca vigente, no corresponde al intérprete sustituir la voluntad del constituyente por su propia concepción acerca de lo que debería establecer la Constitución.

No existen dudas de que la alternancia y la periodicidad son indispensables para la República, pero ambas deben ser preservadas dentro de la Constitución y no contra ella.

Ese equilibrio, difícil y necesario, es uno de los límites más delicados del Estado constitucional de Derecho: preservar la República sin sustituir la Constitución.

Y cuando el constituyente ha hablado con claridad, al intérprete le corresponde, antes que corregirlo, comprenderlo y aplicarlo.

Notas

[1] Pravia, Alberto, Abogado (UCA), ex Fiscal Federal, ex Juez del Tribunal Oral Criminal Federal; Especialista en Derecho Procesal (UNCA); autor del libro Garantías Constitucionales en el Proceso Penal. Derechos de la Víctima y del Imputado.