Por Msc. Angela Sirleny Vega Herrera[1]

En el voto N° 2025-41905 la Cámara Constitucional declaró la nulidad del párrafo segundo del artículo 33 bis, del artículo 33 ter de la Ley Forestal N°7575 y del transitorio II de la Ley N°10210; a la vez que realizó una interpretación conforme del último párrafo del artículo 33 bis. 

El efecto inmediato de la resolución de esta acción de inconstitucionalidad lo es que se anula la posibilidad legal de autorizar obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y Otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras. Mientras que, se mantiene la autorización legal de instalar y realizar; dar mantenimiento, reparación y reposición de obras civiles y de instituciones públicas, en el cauce y vasos de los cuerpos de agua en las zonas urbanas y rurales, así como-en sus áreas de protección tales como diques, muros, alcantarillas, puentes, acueductos, tomas, derivaciones y calibración de agua asignada en concesión, drenajes con mallas para recolección de residuos sólidos, infraestructura para la descarga de aguas pluviales, obras para el transporte de aguas residuales para su debido saneamiento, vertidos de aguas residuales procedentes de un sistema de tratamiento y descargas de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería; todo, sin deterioro de la calidad del agua y el cauce; siempre que la actividad cuente con viabilidad ambiental bajo la respectiva evaluación de impacto ambiental ante la SETENA y con los respectivos permisos emitidos por la Dirección de Aguas del MINAE.

Más allá de la parte dispositiva de esta resolución, hay una lectura obligatoria que los operadores jurídicos, el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa deben realizar sobre la jurisprudencia contenida a efectos de comprender la relación juridicidad-constitucionalidad en la elaboración de leyes y reglamentos que tengan incidencia en materia ambiental.

1. De la importancia de una adecuada técnica normativa.

Las inconstitucionalidades declaradas por el Tribunal lo han sido por mayoría; en una apretada votación cuatro a tres; lo que necesariamente nos debe llevar a pensar en los puntos de desencuentro en el pensamiento crítico de los magistrados que integran la Sala.

El análisis principal lo encontramos en relación con el artículo 33 bis; siendo que la misma resolución se limita a indicar que la inconstitucionalidad parcial del ordinal 33 ter lo es por las mismas razones que esboza al considerar la primera norma referida. Recordemos la literalidad de lo creado por el legislador:

“Artículo 33 bis- Infraestructura civil en áreas de protección urbanas y rurales. Se autoriza instalar y realizar; dar mantenimiento, reparación y reposición de obras civiles y de instituciones públicas, en el cauce y vasos de los cuerpos de agua en las zonas urbanas y rurales, así como-en sus áreas de protección tales como diques, muros, alcantarillas, puentes, acueductos, tomas, derivaciones y calibración de agua asignada en concesión, drenajes con mallas para recolección de residuos sólidos, infraestructura para la descarga de aguas pluviales. obras para el transporte de aguas residuales para SU debido saneamiento, vertidos de aguas residuales procedentes de un sistema de tratamiento y descargas de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería; todo, sin deterioro de la calidad del agua y el cauce.

Asimismo, se autorizan obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y Otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras.

La responsabilidad de autorizar estas obras residirá exclusivamente en la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, los cuales establecerán los requisitos y estudios necesarios, así como plazos de la administración para resolver.”

Tenemos así que, la Sala considera que al crear el legislador el artículo 33 bis (específicamente el párrafo segundo) se calificaron todas las obras ahí detalladas, sin ningún sustento, como de “bajo impacto ambiental”.  Siendo esta valoración la que genera el punto de divergencia de pensamiento en el voto salvado. 

Disienten tres magistrados al respecto, quienes considera que la norma no quiere decir necesariamente, que el legislador esté definiendo que esas obras deben ser consideradas, en todos los casos, como obras de bajo impacto, si no que, cuando así sean técnicamente declaradas, es que procede su implementación en tales áreas (refiriéndose a las áreas de protección de recurso hídrico).

Y nótese aquí que el punto de desencuentro no lo es si se deben o no realizar los estudios técnicos para determinar si las obras son o no de bajo impacto ambiental, algo en lo que la Sala coincide plenamente; en realidad diferencia en la postura jurídica se deriva de la lectura gramatical que se realiza del artículo y la interpretación consecuente.

Tenemos así dos escenarios.  Que la norma de marras permite y califica “per se” una actividad como de bajo impacto ambiental y, “Contrario sensu”, que la norma únicamente genera la posibilidad de que determinadas actividades puedan sean calificadas como de bajo impacto ambiental de acuerdo con los estudios técnicos en cada caso concreto (conforme a las competencias de SETENA y bajo una adecuada reglamentación).

En el primer caso, claro es, la norma sería, como lo es, por determinación del Tribunal inconstitucional conforme al análisis de interrelación de principios ya expuesto. En el segundo supuesto; bajo el pensamiento de quienes han plasmado el voto salvado no habría disconformidad con el derecho constitucional. Y es aquí donde debemos los juristas devolvernos a la lectura del artículo del párrafo segundo anulado del artículo 33 bis de la Ley N°7575.

Difícil es conocer el espíritu del legislador por cuanto es un párrafo que fue añadido mediante moción. Pero, si podemos llamar nuestra atención a la importancia de la adecuada aplicación de la técnica legislativa. Una correcta redacción de normas podría evitar inconstitucionalidades y dar paso a leyes reglamentos efectivos en la interacción de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Sobre todo, si la ambigüedad que da ocasión a varias interpretaciones se ocasiona de la ligereza en la redacción, estructura, coherencia o calidad de las normas jurídicas.

Desde la lección de este voto en particular se deriva que, en todo caso, al crearse la norma se ha fallado en técnica normativa.  Volvamos la mirada hacia el principio de coherencia y hacia la regla del lenguaje.

El principio de coherencia externa nos obliga a contrarrestar la norma con el ordenamiento jurídico. Si la intención de la norma lo era, tal y como lo ha interpretado la Sala por mayoría; catalogar determinadas actividades dentro de área de protección de recurso hídrico como de “bajo impacto” el redactor ha obviado principio de coherencia.  Y no la ha obviado porque la modificación no se pueda hacer; si no porque no ha incorporado en el análisis legislativo los criterios técnicos que lo sustentan.

Específicamente, dada la basta jurisprudencia constitucional en relación con el principio de objetivación en materia ambiental el redactor de normas de alcance general debe necesariamente evitar en su elaboración que se obvien estudios previos cuando se flexibiliza el ordenamiento en relación con el ambiente.  Caso contrario, se entra en un vicio de coherencia que, en su relación con el Derecho Constitucional ocasiona la nulidad de la norma.

Ahora, si la intención del legislador lo era, como se expuso en el escenario del voto salvado; crear la posibilidad de que determinadas actividades relacionadas al ecoturismo pudieran ser realizadas en áreas de protección de recurso hídrico, previos estudios específicos que determinaran bajo impacto ambiental; las reglas del lenguaje (in)utilizadas han dado cabida a la ambigüedad utilizando términos técnicos de manera inapropiada.

Así, aunque muchas veces se estudian por separado, la hermenéutica jurídica (interpretación del derecho) y la creación normativa (producción de leyes) están profundamente conectadas. De hecho, interpretar y crear derecho son actividades que se retroalimentan constantemente. Por lo que es elemental recordar que la hermenéutica jurídica orienta la creación de normas, y la creación de normas anticipa y condiciona la hermenéutica futura.

2. De la contradicción que no lo es: razonabilidad técnica y jurídica.

Una de las principales dudas que surge a raíz de la resolución N° 2025-41905 lo es el por qué la Sala Constitucional ha anulado el párrafo segundo del artículo 33 bis de la Ley forestal y no así el primer y último párrafo de dicho artículo.

Conforme se ha consignado, el primer párrafo es constitucional, de manera que los muros, alcantarillas, puentes, acueductos, tomas, derivaciones y calibración de agua asignada en concesión, drenajes con mallas para recolección de residuos sólidos, infraestructura para la descarga de aguas pluviales. obras para el transporte de aguas residuales para su debido saneamiento, vertidos de aguas residuales procedentes de un sistema de tratamiento y descargas de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería han pasado el tamiz constitucional.

La diferencia entre uno y otro párrafo; radica, según el contenido jurisprudencial en tres razones inmersas en el contenido del párrafo primero: a) relación con servicios públicos y otros derechos fundamentales, a) razonabilidad técnica, y c) que constituyen obras que en la práctica histórica han sido autorizadas.

Nos centramos en los dos primeros puntos por su carácter jurídico. Doctrinariamente, la razonabilidad técnica es aquel criterio que permite evaluar una decisión, en este caso una norma y dentro de su dimensión se debe valorar si estamos frente a información científica válida, criterios técnicos objetivos, apropiada para alcanzar o mantener la protección ambiental y que no sea excesiva ni insuficiente.

Tendremos entonces que, en relación con el párrafo primero del artículo 33 bis que al no existir una precalificación del nivel de impacto de las obras, esto ha abierto la posibilidad para que los magistrados hayan optado por una interpretación conforme del mismo ordinal y así  al entenderse  que prevalece la obligación constitucional y convencional de obtener una evaluación de impacto ambiental previa cuando la obra o actividad lo requiera técnicamente, en concordancia con las competencias propias de SETENA; encuentra que el criterio de razonabilidad técnica no se encuentra violentada a la vez que  reconoce con ello que la disposición garantiza el principio de objetivación.   Condición que no logra alcanzar el segundo párrafo de dicho artículo por la inclusión del término “de bajo impacto” considerado como una precalificación que no supera el filtro de este criterio.

La misma jurisprudencia constitucional lo ha conceptualizado, en su interrelación con la racionalidad jurídica y la racionalidad sobre los efectos personales diciendo:

 “En reiteradas que la ley no puede ni debe ser irracional, ya que el medio que se seleccione debe tener una relación real y sustancial con el objeto de que se persigue. Desde esta perspectiva, la racionalidad técnica significa una proporcionalidad entre medios y fines; la racionalidad jurídica implica una adecuación a la Constitución en general y, en especial, a los derechos y libertades reconocidos y garantizados en ella y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos debidamente vigentes en nuestro país y; por último, la razonabilidad sobre los efectos personales supone que no pueden imponerse a esos derechos otras limitaciones o cargas que razonablemente se deriven de su naturaleza, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la sociedad.” (Votos 6805-2011, 3950-2012 y 92511 – 2025)

Nótese que, precisamente aquello que la Sala define como razonabilidad jurídica no es otra cosa que la ponderación de derechos y garantías; del análisis de como la norma puede interrelacionarse positiva o negativamente con otros derechos; y en el resultado de esa ponderación determinar la prevalencia en el caso particular.

Sobre esta ponderación entre el derecho ambiental y otros derechos fundamentales el Tribunal Constitucional ha seguido un largo recorrido. Derivándose de la jurisprudencia que, siempre que se cumpla con otros principios y criterios constitucionales ambientales que garanticen el artículo 50 Constitucional; lo que nos lleva a nuestro último punto en consideración. En este caso, afirma la Sala, que establecer la infraestructura que admite el primer párrafo del artículo 33 bis de la Ley forestal por estar ligada a garantizar los servicios públicos cumple con razonabilidad jurídica. Condición que no ostentan las actividades del párrafo segundo de dicha norma por cuanto no estamos frente a obras estrictamente necesarias para garantizar derechos fundamentales o servicios públicos como tampoco en la relación de coexistencia derechos podría considerarse una supremacía sobre el derecho ambiental.

3. De la aplicación e interrelación de principios y criterios ambientales.

Ha sido reiterativo en la jurisprudencia observar la convergencia de varios principios de derecho ambiental en el análisis de constitucionalidad.

Particularmente, vemos reflejada esta complementación en los últimos votos sobre constitucionalidad de normas y reglamentos, donde la relación intrínseca e inseparable existente entre los principios de no regresión ambiental, el principio de objetivación y la razonabilidad técnica ha tomado una relevancia particular.

Claro está, no toda flexibilización del derecho ambiental constituye una regresión.  En esta ocasión, la Sala Constitucional, retomando lo ya dicho en el voto 6919-2025 reitera que no cualquier modificación normativa implica necesariamente una disminución de la protección al derecho al ambiente; la diferencia radica en la sustentación y que todas las normas son perfectibles pero que se acerquen de un criterio de perfecto deseable no las hace inconstitucionales; y es aquí donde esa interrelación referida toma relevancia.

Si la norma flexibiliza el régimen de protección de un bien jurídico ambiental tutelado debe el regulador, en cumplimiento al principio de objetivación y a la razonabilidad técnica haber sustentado técnicamente la variación; caso contrario estaríamos frente a regresión ambiental. En ejemplo, utilizando el mismo caso de la acción de inconstitucionalidad de marras: en áreas de protección de recurso hídrico que son áreas ambientalmente frágiles, el establecimiento de una nueva norma de alcance general (ley o reglamento) no puede catalogar obras de bajo impacto (de forma general y sin aplicar criterios técnicos) para estos sitios porque tácitamente convierte el área en un área de baja significancia ambiental y cae consecuentemente en regresión.

Así, al crear una ley o reglamento que relaje, reduzca, limite, restrinja o flexible el orden jurídico ambiental el regulador siempre estará obligado a seguir únicamente las siguientes rutas:

– Haber antecedido la norma por el respectivo respaldo técnico-científico.

– Cuando la situación fáctica (dada la naturaleza del hecho) lo permita, establecer normas generales cuya aplicación quede condicionada a que se cumpla con la debida sustanciación técnica.  Habitualmente mediante evaluación de impacto ambiental.

El segundo camino, lo vemos en la línea jurisprudencial generada en relación con la disposición del primer párrafo del Artículo 33 bis de la Ley Forestal, así como en otros votos emitidos por la Sala Constitucional entre los que se encuentra la resolución número 2020-13836 referente a la constitucionalidad de la Ley N°9610.

Reflexiones finales.

La resolución N.° 2025-0041905 de la Sala Constitucional constituye una llamada de atención contundente sobre la necesidad de rigor técnico y jurídico en la elaboración de normas ambientales. La declaratoria de inconstitucionalidad parcial de los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal evidencia que incluso pequeñas imprecisiones en redacciones legislativas pueden generar impactos trascendentales en la validez y operatividad del ordenamiento jurídico. Lo ocurrido con la calificación presunta de “bajo impacto ambiental” demuestra cómo la falta de técnica normativa, junto con el uso inapropiado de términos técnicos, puede provocar  por un lado, una vulneración del principio de objetivación, de la razonabilidad técnica y, en última instancia, del propio artículo 50 constitucional y por otro, la el fenecimiento de normas que adecuadamente previstas pudieron haber respondido en su aplicación de manera efectiva a un adecuado desarrollo sostenible y disminución de conflictos socio ambientales.

Asimismo, el análisis jurisprudencial confirma que la armonización entre el derecho ambiental y otros derechos fundamentales exige no solo una lectura coherente del ordenamiento, sino también la aplicación ineludible de criterios científicos y evaluaciones técnicas previas. La Sala reitera que la flexibilización normativa en materia ambiental no es per se regresiva, pero sí requiere fundamentos objetivos que garanticen que la modificación no degrade la protección ambiental ni implique una presunción infundada de impactos mínimos.

En consecuencia, la experiencia derivada de esta acción de inconstitucionalidad debe asumirse como una lección para legisladores, reguladores y operadores jurídicos: la producción normativa en materia ambiental exige claridad conceptual, precisión terminológica y un compromiso permanente con los principios constitucionales y ambientales que rigen el desarrollo sostenible. Solo así es posible evitar que la falta de técnica legislativa derive en la nulidad de normas y, más grave aún, en la afectación de la tutela efectiva del ambiente o a otros derechos fundamentales, incluyendo el mismo desarrollo sostenible derivado del derecho ambiental.

Notas

[1] Abogada, Asesora del Sistema Nacional de Áreas de Conservación Costa Rica, Profesora de Derecho Ambiental y Política Ambiental Universidad Técnica Nacional y Universidad para la Cooperación Internacional.