AUTOR: Ignacio Sanglar[1]

[1] Abogado (UBA) y Magíster en Gestión Ambiental. (ITBA). Actualmente, se encuentra radicado en Barcelona y trabaja en el Departamento de Desarrollo de Proyectos de la empresa de energía renovables One Solar. Se desempeñó como asesor legal en el Ministerio de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Con anterioridad, fue secretario parlamentario en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, asesorando en derecho, gestión y política ambiental. Asimismo, integró el cuerpo de voluntarios de reconocidas ONG dedicadas a la protección del ambiente, como la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), donde cursó, además, la práctica profesional de la Carrera de Abogacía en su Clínica de Derecho Ambiental.

CO-DIRECTOR: Blas Matías Michienzi
DIRECTOR: Daniel Ryan

RESUMEN

Los delitos ambientales poseen complejas y particulares características que los diferencian del resto de los ilícitos y generan graves consecuencias a nivel ambiental, social y económico que no reconocen fronteras administrativas. Por estos motivos, la creación de cuerpos judiciales y policiales especializados se presenta como uno de los elementos fundamentales para poder combatirlos de forma efectiva.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), si bien cuenta con una Unidad Fiscal especializada en Materia Ambiental (UFEMA), aún no dispone de un área exclusiva dentro de la Policía de la Ciudad que se encuentre encargada de este tipo de conductas. Como consecuencia de ello, el personal de seguridad que actualmente interviene no posee una adecuada capacitación técnica-jurídica, por lo que encuentra muchas dificultades para actuar e involucrarse en los casos donde se requiere su participación. A su vez, esta carencia limita el trabajo de la UFEMA, ya que impide la atención inmediata de los casos y entorpece la obtención y el resguardo de evidencias que permitan obrar con la diligencia debida desde el inicio de las investigaciones.

Así pues, emerge la necesidad de crear un órgano local que funcione como una fuerza técnico policial especializada, que debe actuar en la órbita del Ministerio de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad (MJYSGC) y como auxiliar de la justicia.

En tal sentido, este trabajo tiene por objeto identificar y analizar los aspectos y elementos institucionales claves para el diseño organizacional de la Policía Ambiental de la CABA. Para cumplir con dicho propósito, en forma preliminar se detectaron y valoraron: (i) los problemas comunes que los cuerpos de seguridad presentan durante el desarrollo de sus tareas de protección ambiental; y (ii) los componentes fundamentales del esquema institucional de los organismos especializados que resultaban útiles y aplicables para el caso de la CABA.

Al respecto, se advierte que las fuerzas policiales se enfrentan a diferentes obstáculos que se relacionan, principalmente, con las complejas características de este tipo de ilícitos, la falta de capacitación técnico-jurídica de los agentes, el volumen y la dispersión de las normativas y competencias ambientales, la deficiente coordinación de las autoridades involucradas y la escasa adopción de políticas públicas de control.

A su vez, dentro de los elementos básicos que deben ser considerados en el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA se destacan, entre otros, la protocolización del trabajo, la prevención, la capacitación y especialización permanente y la coordinación.

Finalmente, en relación al mecanismo para su creación, si bien se plantean varias alternativas para ello, la opción que se advierte con mayores perspectivas de alcanzar el éxito es su establecimiento como Área o Dirección específica dentro de la actual Policía de la Ciudad, mediante el dictado de una resolución del MJYSGC.

LISTADO DE ABREVIATURAS

AMBA – Área Metropolitana de Buenos Aires

APRA – Agencia de Protección Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires BOCBA – Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires

CABA – Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CCABA – Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires CN – Constitución de la Nación Argentina

DGCONTA – Dirección General de Control Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires EPA – Agencia de Protección del Medio Ambiente de los Estados Unidos de América FG – Fiscalía General del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires GCABA – Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

INTERPOL – Organización Internacional de Policía Criminal ISO – Organización Internacional de Normalización

ISSP – Instituto de Seguridad Pública de la Ciudad de Buenos Aires MJYSGC – Ministerio de Justicia y Seguridad de la Ciudad de Buenos Aires

MPA – Ministerio Público de la Acusación. Poder Judicial, Provincia de Santa Fe MPF – Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires

MPFN – Ministerio Público Fiscal de la Nación Argentina OEA – Organización de los Estados Americanos

OMS – Organización Mundial de la Salud PCBs – Bifenilos policlorados

PNUMA – Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

SISP – Sistema Integral de Seguridad Pública de la Ciudad de Buenos Aires

UFEMA – Unidad Fiscal especializada en Materia Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires

UFIMA – Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente de la Nación Argentina

UNEP – Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

I. INTRODUCCIÓN

La consideración de los delitos ambientales como un problema grave y específico llevó a que grandes ciudades como Nueva York, Barcelona, San Pablo y la Ciudad de México creen cuerpos policiales y judiciales especializados, que necesitan trabajar en forma conjunta y coordinada para alcanzar el éxito en sus investigaciones. Desde sus inicios, estos órganos se enfrentan a una gran diversidad de hechos ilícitos que aún se encuentran vigentes y que se vinculan con el tráfico ilegal de fauna silvestre y de residuos peligrosos, los vertidos incontrolados de residuos tóxicos, el abandono de desechos hospitalarios y de materiales nocivos por el cierre de industrias, entre otros.

Las características particulares de estos ilícitos se relacionan, principalmente, con los obstáculos técnicos que se presentan en el proceso para averiguar quién, dónde y cómo se realizó la conducta perjudicial para el ambiente, así como con la necesidad de coordinar e interactuar con multitud de agentes externos a las unidades puramente policiales, una mayor complejidad normativa y la dificultad para definir entre las infracciones administrativas y el ámbito penal de la actividad.

En este contexto, se advierte que la protección del entorno no puede ser concebida como una acción aislada y específica, sino que forma parte de diversas diligencias policiales no relacionadas directamente con el tema. Sin embargo, entre las funciones de los cuerpos de seguridad se debe dar preferencia a la conservación de nuestro hábitat, la defensa de la naturaleza y sus elementos, así como la protección del medio urbano y los bienes públicos en general (Antón Barberá y Soler Tormo, 1996).

A lo largo del desarrollo de este trabajo se pudo constatar que la CABA, si bien posee muchas disposiciones legales que demuestran un desarrollo considerable del derecho ambiental local, en materia de prevención y control de los delitos ecológicos, todavía se encuentra en sus inicios. Faltan recursos materiales y humanos para combatir las conductas y el deterioro que éstas generan en el medio, lugares donde poder albergar a los animales recuperados de la depredación humana, policías verdaderamente encargados de la persecución de los ilícitos ambientales, técnicos en las distintas materias, laboratorios para realizar los diferentes análisis que los órganos de justicia requieren, y una larga lista de carencias que sólo el tiempo y la voluntad de las distintas administraciones podrá ir eliminando.

Asimismo, se observa que la actual estructura de control ambiental de la CABA no ha sufrido cambios sustantivos en los últimos años, obedeciendo a la misma “lógica municipal” que mantiene vigencia desde hace mucho tiempo. Este enfoque, que se centra fundamentalmente en la fiscalización de aspectos sanitarios, como la falta de higiene, la presencia de roedores o la ocasión de ruidos y humos molestos, provenientes de la actividad comercial o industrial, no refleja la complejidad de una ciudad como Buenos Aires, ni las exigencias ambientales surgidas en el mundo moderno, producto de la evolución tecnológica y de las crecientes demandas de la ciudadanía. (APRA, 2008).

Sin embargo, con la creación de la UFEMA y la Policía de la Ciudad se presenta una excelente oportunidad para establecer un cuerpo policial especializado en el ámbito local, facultado para actuar en forma integral e inmediata ante cada conflicto e intervenir como auxiliar de la justicia en cuestiones ambientales. Esta posibilidad puede representar no sólo un paso importante para alcanzar la efectiva tutela integral de nuestro medio, sino también un avance en la consolidación de la autonomía de la CABA.

 1.1) Contexto legal del análisis 

La legislación ambiental de la CABA, y en particular los artículos de la Constitución de la Ciudad (CCABA) referidos al ambiente (artículos 26 al 30), la salud (artículo 20) y la seguridad pública (artículo 34), plantean el marco básico para desarrollar este análisis legal.

En este sentido, se advierte que la CCABA establece que la seguridad pública es un deber propio e irrenunciable del Estado quien, además, tiene el deber de garantizar el desarrollo sustentable, el derecho a la salud integral y a gozar de un ambiente sano. Por otro lado, es importante destacar que la Legislatura porteña sancionó la Ley N° 5.688 que estableció el Sistema Integral de Seguridad Pública (SISP) y, además, creó la Policía de la Ciudad. Esta norma define a la seguridad pública como la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías (artículo 2). Asimismo, existe una serie de normas referidas a hechos ilícitos ambientales que definen las áreas de intervención de la Policía Ambiental de la CABA. Entre ellas se destacan las “infracciones» (Ley N° 451 del Régimen de Faltas), las “conductas contravencionales” (Ley N° 1.472 del Código Contravencional) y los “delitos ambientales específicos de competencia local” (Ley N° 24.051 de Residuos Peligrosos, Ley N° 14.346 de Actos de Maltrato y Crueldad Animal y aquellas de injerencia local en las que se asuma y/o se asigne intervención a los órganos jurisdiccionales de la CABA).

A su vez, en la práctica se observan muchas conductas cuya trascendencia jurídica involucra a diversos ordenamientos legales vigentes en el ámbito de la CABA, en las que la Policía Ambiental debe intervenir como fuerza policial especializada. En relación con ello, cabe anticipar que aquellos casos previstos en normativas nacionales que se produzcan en la CABA y cuyos efectos no alteren un interés interjurisdiccional, con los sucesivos traspasos de competencia al ámbito local deben quedar incorporados a los ilícitos de su competencia, con

la directa intervención de la Policía Ambiental (Bomparola, 2017). Lo indicado responde a la autonomía de la CABA consagrada en el artículo 129 de la CN de 1994, que la facultó a tener un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción.

1.2)  Objetivos del trabajo de Tesis

Objetivo General:

Identificar y analizar los aspectos y elementos institucionales claves para el diseño organizacional de la Policía Ambiental de la CABA.

Objetivos específicos:

1. Identificar y estudiar las problemáticas comunes que presentan las fuerzas de seguridad en sus tareas de protección e investigación ambiental.
2. Analizar posibles diseños organizacionales de cuerpos especializados en base a la experiencia
3. Definir y analizar los objetivos y áreas de competencia, así como los principios y modos de intervención de la Policía Ambiental de la CABA.

1.3)  Fuentes de información utilizadas

La investigación para este trabajo se basó en una revisión minuciosa del material bibliográfico relevante y en la consulta con expertos en la materia. Se analizaron trabajos preexistentes sobre el tema a nivel local e internacional y se examinaron diferentes diseños de cuerpos policiales especializados en distintas jurisdicciones. A tal fin, a nivel nacional se analizó, en primer lugar, la Policía Ambiental de la provincia de Córdoba, por ser una de las más avanzadas del país y una de las primeras que ha sido creada a partir de la sanción de una ley específica. En segundo lugar, se estudió la Dirección Prevención Ecológica y Sustancias Peligrosas de la Policía de la provincia de Buenos Aires, ya que se trata del cuerpo especializado perteneciente a la jurisdicción que limita con la CABA y, debido a esta razón, aquél con el cual la Policía Ambiental local debe trabajar en forma conjunta y coordinada. Cabe destacar que, por estos motivos, se examinó en forma detallada su estructura orgánica, considerando las funciones de cada uno de sus departamentos. Por otro lado, en el ámbito internacional se evaluaron las funciones ambientales de las policías locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña, España. En primer lugar, debido a que su capital, Barcelona, es una ciudad que comparte algunas características con la CABA como, por ejemplo, ambas cuentan con un importante puerto, limitan con el recurso agua, son reconocidas por su importancia cultural, financiera, comercial y turística, etc. En segundo orden, dado que la Policía Autónoma Catalana, más conocida como los Mozos de Esquadra, posee una de las policías ambientales más antiguas y reconocidas de Europa.

Además, se realizaron entrevistas con actores claves en materia ambiental, profesionales, expertos y conocedores del problema que ayudaron a clarificar e identificar las principales problemáticas que presenta la CABA como consecuencia de la inexistencia de una policía especializada.

1.4)  Organización del trabajo de tesis

En resumen, esta tesis se organiza de la siguiente manera. En el Capítulo II se desarrollan distintos aspectos del estado de situación de la temática bajo estudio, evaluando algunos antecedentes de diseños institucionales de policías especializadas, tanto a nivel local como internacional. Este análisis comparado fue utilizado para considerar aquellos elementos fundamentales para el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA.

En el Capítulo III se presenta el marco normativo de la CABA relevante para el ejercicio de la Policía Ambiental. En particular, se valoran las disposiciones de la Constitución local en relación al ambiente, la salud y la seguridad, y además, la legislación ambiental y el Sistema Integral de Seguridad Pública de la CABA.

En el Capítulo IV se estudian los problemas observados en relación a la persecución de los delitos ambientales, así como los desafíos y dificultades a los que debe enfrentarse el esquema orgánico de la Policía Ambiental de la CABA.

A continuación, en el Capítulo V se analizan los elementos claves para el diseño institucional de este nuevo cuerpo especializado y se consideran las diferentes opciones que se presentan para su creación y puesta en funcionamiento. A tal fin, se identifican sus objetivos, funciones, modos y áreas de intervención, se establecen los principios rectores de actuación y su estructura orgánica.

Finalmente, en el Capítulo VI se presentan las conclusiones del trabajo de tesis.

II. ANTECEDENTES SOBRE POLICÍAS Y PROTECCIÓN DEL AMBIENTE:

EXPERIENCIAS COMPARADAS

El objetivo de este capítulo es analizar distintas experiencias de diseño institucional de policías ambientales en diferentes jurisdicciones, tanto a nivel nacional como internacional, a fin de identificar aquellos patrones o aspectos que puedan ser útiles para el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA. Por ello, cabe destacar que este análisis incluirá ciertos elementos de la organización de los cuerpos policiales bajo estudio, fundamentalmente aquellos relacionados con sus objetivos, facultades, áreas de competencia, modos de intervención y sus diferentes estructuras orgánicas. Por el contrario, no se tendrán en cuenta aquellos aspectos vinculados con la gestión y/o funcionamiento de estos cuerpos como, por ejemplo, las partidas presupuestarias y los recursos disponibles, la cantidad de efectivos asignados, los protocolos de actuación, la cantidad de inspecciones realizadas, etc.

2.1) En el ámbito nacional

En nuestro país, si bien varias jurisdicciones han creado cuerpos policiales especializados en la protección del medio (como las provincias de Salta, San Luis, Tucumán, etc.) se analizará, en primer lugar, la Dirección de Policía Ambiental de la provincia de Córdoba, por tratarse de uno de los primeros cuerpos policiales especializados en el país creado a partir de la sanción de una ley específica. En segundo lugar, se estudiará la Dirección de Prevención Ecológica y Sustancias Peligrosas de la Policía de la provincia de Buenos Aires, por ser el cuerpo de seguridad especializado en protección ambiental de la jurisdicción

que limita con la CABA y con el cual, por esta razón, la Policía Ambiental local debe trabajar en forma conjunta y coordinada.

2.1.1)  Policía Ambiental de la provincia de Córdoba

En el año 2012 la provincia de Córdoba creó mediante la sanción de la Ley N° 10.115 la Dirección de Policía Ambiental, dependiente del Ministro de Agua, Ambiente y Energía. De esta manera, se convirtió en una de las primeras jurisdicciones del país en crear su Policía Ambiental a través de la sanción de una ley específica, la cual se encuentra incorporada como Anexo I de este trabajo de tesis.

La norma le encomendó el objetivo principal de ejercer el control y fiscalización en materia hídrico-ambiental y de los recursos naturales en general, en todo el ámbito de la provincia, cumpliendo y haciendo cumplir toda normativa que contenga previsiones referidas a la protección y cuidado del ambiente y de los recursos hídricos. Asimismo, tiene a su cargo el control efectivo de toda actividad pública y/o privada que pueda afectar el equilibrio del ambiente, procurando el cese inmediato de toda forma de contaminación y/o alteración sobre el mismo y gestionando su inmediata remediación (artículo 2).

2.1.1.1)  Facultades

Dentro de sus principales funciones se debe mencionar la protección de los recursos naturales tanto en suelos, subsuelos, aguas, contaminación del aire, depredación de especies animales y vegetales y demás degradaciones y/o daños que puedan afectar negativamente al ambiente en el territorio de la provincia, actuando de oficio o ante denuncias recibidas por la sociedad. También está facultada para ejercer el control efectivo y permanente de las actividades que puedan generar cualquier clase de riesgo para el medio, con amplias competencias de fiscalización e investigación, toma de muestras, monitoreos periódicos, inspecciones, elaboración de informes técnicos, patrullajes, control de vertido de efluentes y cualquier otra medida y/o acción que juzgue conveniente.

Del mismo modo, puede disponer las medidas necesarias para hacer cesar la actividad contaminante o no autorizada de manera inmediata, encontrándose facultada para ordenar la clausura de los establecimientos, emprendimientos, obras y/o actividades -comerciales o no- que sean perniciosas para el ambiente. En este aspecto, se advierte que la norma le otorga facultades excepcionales de inspección que le permiten, en determinados supuestos y a los fines de facilitar el procedimiento, proceder al ingreso en cualquier establecimiento en el cual se estén realizando actividades industriales, comerciales y/o de cualquier tipo, sin previa orden judicial. Por otro lado, cabe destacar que se encuentra facultada para labrar y sustanciar los sumarios y procesos administrativos pertinentes ante la detección de cualquier actividad que cause daño al ambiente, y puede aplicar las sanciones que juzgue necesarias e imponer obligaciones de remediación. Además, entiende en la determinación de objetivos y formulación de políticas ambientales, específicamente en lo referente a la fiscalización y control de las actividades que puedan generar un perjuicio al ambiente. Finalmente, se destaca que la ley establece dentro de sus facultades la capacitación permanente de sus agentes y empleados, debiendo mantener a los mismos con el mayor grado de actualización técnica en el objeto de su competencia.

2.1.1.2)  Estructura orgánica

 La Dirección de Policía Ambiental cuenta con tres áreas diferenciadas:

• Dirección de Jurisdicción Área Técnica

• Dirección Jurisdicción Área Inspecciones

• Dirección Jurisdicción Fiscalización y Control Ambiental

2.1.2)  Policía Ambiental de la provincia de Buenos Aires – Dirección de Prevención

Ecológica y Sustancias Peligrosas  

Esta dirección fue creada en el año 2005 por la resolución ministerial Nº 1887 (ver Anexo II de este trabajo de tesis) con el objetivo específico de proteger y defender el ecosistema en el ámbito de la provincia y la facultad de intervenir de oficio o ante denuncias y/o reclamos de la sociedad.

2.1.2.1)  Facultades 

Dentro de sus principales facultades se resaltan las de prevenir, controlar y eventualmente originar las actuaciones judiciales que correspondan por delitos o faltas contra los recursos naturales, la contaminación ambiental y/o aquellas que destruyan o pongan en riesgo el ecosistema. En este sentido, puede intervenir ante la eventualidad de derrames, riesgos ecológicos, siniestros o actividades que denoten cualquier tipo de riesgo cierto al ecosistema, coordinando el trabajo de instrucción judicial con los diferentes departamentos judiciales en el ámbito provincial y con la justicia federal. Asimismo, debe mantener relaciones permanentes con organismos estatales y privados especializados en la materia, tanto nacionales como internacionales, a fin de lograr una adecuada coordinación de sus actividades.

Por otro lado, puede implementar programas, proyectos, estudios e informes sobre todo lo referente a la problemática ecológica, y tiene el deber de procesar las estadísticas de sus intervenciones, estableciendo patrones y mapas de riesgo que permitan determinar potenciales zonas de conflicto, a fin de elaborar medidas de prevención mediante la planificación previa del riesgo. También es importante destacar que se encuentra encargada de la profesionalización e instrucción permanente del personal especializado a través de programas de capacitación psico-física, aspectos legales, tecnología aplicada a la función

específica, normas internacionales y nacionales que rigen en la materia teóricas y prácticas, entre otros. En igual sentido, tiene la misión específica de capacitar al personal y cuerpo de bomberos voluntarios u otros que así lo soliciten sobre factores de riesgo y concientizar a la población sobre una adecuada utilización de los recursos naturales.

De esta manera, se observa que la misión genérica y fundamental de este cuerpo policial no se reduce solamente a la articulación de respuesta ante un acto concreto, sino que consiste además en la tarea de promover la educación ambiental en todos los ámbitos de la sociedad a fin de prevenir la comisión de los delitos ambientales.

2.1.2.2)  Estructura orgánica

La dirección se encuentra organizada en dos departamentos, uno de Protección Ambiental y otro de Investigación de Delitos Ambientales, los cuales tienen delegaciones y divisiones a su cargo.

2.1.2.2.1)  Departamento de Protección Ambiental

El Departamento de Protección Ambiental es el responsable de la capacitación, administración, dirección y coordinación de los distintos grupos de respuesta inmediata. En ese sentido, tiene el deber de proveer la información y/o los aportes técnicos científicos necesarios para la resolución de emergencias, e integrar los distintos comités de Emergencias, manteniendo relaciones con los entes u organismos gubernamentales responsables a nivel nacional, provincial y/o municipal, a fin de coordinar y establecer sistemas de capacitación y respuesta conjunta.

Por otra parte, tiene competencia para proponer reglamentaciones, anteproyectos de ley y/o resoluciones a los organismos gubernamentales competentes, con capacidad para confeccionar, publicar y distribuir documentación relacionada con fichas de seguridad, guías,

manuales, entre otros, y para establecer contacto con organismos relacionados que permitan la cooperación y el intercambio de información técnica, química y biológica.

A su vez, este departamento tiene a su cargo dos divisiones, una de Coordinación de Operaciones con Materiales Peligrosos y otra de Información para el Control de Emergencias Químicas/Biológicas. Asimismo, tiene bajo su dependencia a las Delegaciones Operativas para Emergencias con Materiales Peligrosos.

En primer lugar, la División de Coordinación de Operaciones con Materiales Peligrosos se encarga de efectuar la coordinación operacional de los siniestros y los planes de acción en los cuales intervenga, participando en el procesamiento de las estadísticas de intervenciones y estableciendo patrones y mapas de riesgo, a fin de sistematizar la labor de prevención. Además, tiene a su cargo la realización de las tomas de muestras en intervenciones propias ante requerimiento judicial o para asistir al Departamento de Investigaciones de Delitos Ambientales.

Por su parte, la División Centro de Información para el Control de Emergencias Químicas/Biológicas tiene el objetivo de suministrar la información necesaria para lograr una correcta administración y control de los distintos incidentes o accidentes con materiales peligrosos, a fin de controlar el evento y/o mitigar o neutralizar sus efectos. También efectúa el asesoramiento a las instituciones involucradas en este tipo de sucesos y se encarga de promover la permanente actualización de estándares de procedimiento, fichas de seguridad, guías de respuesta y todo otro tipo de documentación que le sea pertinente para establecer la planificación de las emergencias.

Por último, las Delegaciones Operativas para Emergencias con Materiales Peligrosos se encuentran a cargo de la intervención, neutralización y/o contención ante la ocurrencia de incidentes, accidentes y/o emergencias con materiales peligrosos, manteniendo permanentemente informado al Departamento de Protección Ambiental del desarrollo y resultado de las mismas. Adicionalmente, colaboran con la realización de las tareas preventivas y operativas que le fueren asignadas, confeccionando y/o coordinando la planificación de las medidas que resulten necesarias.

2.1.2.2.2)  Departamento Investigación Delitos Ambientales

Este departamento se encarga de controlar el cumplimiento de las investigaciones e instrucciones que se realicen con la intervención del Ministerio Público Fiscal, en el ámbito de la jurisdicción competente. Con este fin, tiene a su cargo la comunicación y coordinación con los distintos departamentos judiciales a fin de optimizar las investigaciones que deriven de la comisión de delitos contra el ambiente.

Del mismo modo, tiene dos divisiones bajo su dependencia: la División Investigación Delitos Ambientales y la División Coordinación Técnica Judicial.

La División Investigación Delitos Ambientales se encarga de efectuar, con la intervención del Ministerio Público Fiscal, la investigación de aquellas conductas que configuren faltas o delitos ambientales. A tal fin, organiza, dirige y fiscaliza el desenvolvimiento del cuerpo de instructores a su cargo y realiza el mapeo de las actividades prohibidas en materia de ilícitos ambientales, informando en forma inmediata al Departamento Investigación Delitos Ambientales sobre todos aquellos hechos en los que intervenga.

A su vez, la División Coordinación Técnica Judicial se encarga de efectuar la coordinación respecto de las causas judiciales que por su complejidad requieran la intervención de distintas áreas policiales y/o de otros estamentos públicos y privados (laboratorios, universidades etc.) dentro del ámbito de toda la provincia. En consecuencia, organiza, distribuye y fiscaliza los distintos ensayos requeridos, a fin de preservarlos e individualizarlos a la mayor brevedad posible. Además, se encarga de coordinar con los

laboratorios propios de la policía de la provincia y/u otros autorizados para realizar los análisis pertinentes y los protocolos de muestreo que se deban cumplir. Por último, tiene el deber de realizar la cadena de custodia pertinente de las muestras obtenidas durante la investigación.

2.2)  Ámbito internacional – España

Actualmente unas 250 policías locales españolas cuentan con las llamadas “patrullas verdes” o unidades especializadas en la protección del ambiente (Cano de la Vega, 2018). Estas unidades tienen como objetivo principal velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y el ambiente, los recursos hidráulicos, así como la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza (Jesús Gálvez Pantoja, 2018). Por otro lado, cabe destacar la creación de la “Red de Policías Locales de la Fiscalía de Medio Ambiente y Urbanismo”, creada con el objetivo de establecer una comunicación directa entre las policías locales de toda España y la Fiscalía Coordinadora de Medio Ambiente y Urbanismo.

2.2.1)  Tareas desarrolladas por las policías locales de Cataluña en materia ambiental

Las policías locales de la Comunidad de Cataluña tienen determinadas funciones en materia ambiental, entre las cuales se destacan las de vigilar el espacio público, velar por el cumplimiento de la normativa vigente en materia ambiental y de protección del entorno, y prestar auxilio en accidentes, catástrofes y calamidades públicas, entre otras (artículo 11, ley Nº 16/1991). Además, se subraya que ejercen sus funciones como policía administrativa y judicial, a fin de asegurar el cumplimiento de las normativas municipales y de colaborar y/o auxiliar a los órganos de justicia, respectivamente.

En resumen, dentro de las tareas desarrolladas por las policías locales en materia ambiental, Cano de la Vega (2018) destaca las siguientes: control de residuos; control de la contaminación acústica; control de vertidos líquidos industriales; control y limpieza de espacios públicos, fachadas y muros; control de la contaminación atmosférica; protección de la flora y la fauna silvestres y de los animales domésticos, entre otros.

2.2.2)  Policía Autónoma de Cataluña – Cuerpo de Mozos de Escuadra de la Generalidad

La Policía de la Generalidad, conocida como Cuerpo de Mozos de Escuadra, fue el primer cuerpo policial de España en disponer, a partir del año 1989, de un servicio especializado en investigación de delitos ambientales, identificado como Área Central de Medio Ambiente. Las tareas que forman parte de su trabajo diario se relacionan, en general, con el vertido de residuos, el tráfico de especies protegidas, la investigación de las causas de incendios forestales o el control de animales peligrosos, entre otras (Generalitat de Catalunya, 2003). Cabe destacar que las funciones de esta área son fundamentalmente las de investigación de conductas que puedan constituir delito o falta en esa materia, por lo que no realiza funciones de protección ambiental inmediata. Dicha tarea corresponde al Cuerpo de Mozos de Esquadra en general y, como se indicó anteriormente, a las distintas policías locales de Cataluña.

Por otro lado, en relación a la capacitación del personal policial se debe mencionar que para el desempeño de sus funciones se les imparte en el curso básico de ingreso una asignatura obligatoria en materia de ambiente. Luego, una vez integrados en las Unidades o Brigadas, se mantiene un sistema de reciclaje y formación permanente con el objetivo de garantizar una cierta polivalencia dentro de la especialización. De esta manera, se busca que todos los miembros puedan llevar a cabo de manera temporal y/o por necesidad del servicio un puesto de trabajo distinto al que normalmente ocupan.

2.2.2.1)  Facultades

El Área Central de Medio Ambiente tiene a su cargo la interlocución y representación del cuerpo con las instituciones públicas y privadas relacionadas con el medio. Además, se encuentra facultada para establecer directrices técnicas y realizar el análisis y la evaluación de la actividad de la policía en estos ámbitos. Por otro lado, efectúa la investigación en los casos que se determinen y bajo las órdenes de la fiscalía, en especial la de medio ambiente y en los juzgados competentes, y otorga su apoyo en la inspección e investigación de ilícitos administrativos y penales al resto de unidades.

En este sentido, debido a la existencia de infracciones administrativas y penales, la actuación del Área Central de Medio Ambiente tiene una doble faceta:

• Como policía judicial, en colaboración con el Tribunal Superior de Cataluña y la Fiscalía Especial de Coordinación de Delitos ambientales. Su actuación se lleva a cabo en cumplimiento de órdenes de investigación de los Órganos de la Administración de Justicia y, asimismo, a través de denuncias presentadas por la administración, particulares u organizaciones y Finalmente, se destaca la realización de las tareas de investigación e información propia, tanto del Área como del resto de las unidades.
• Como policía administrativa, en colaboración con la administración encargada de velar por la aplicación de la legislación sobre el control ambiental y natural. En este aspecto, sus funciones son las de cumplir las directivas de la autoridad ambiental en coordinación con el resto de las unidades y la investigación de los ilícitos

2.2.2.2)  Estructura orgánica

A fin de abordar la diversidad de los temas ambientales y su creciente especialización, el Área Central de Medio Ambiente se organiza en dos Brigadas o Unidades operativas, una referida al medio industrial y otra al natural, y un Grupo de Seguridad Química.

En primer lugar, la Unidad o Brigada Medio Industrial se encuentra facultada y dotada de los medios técnicos para realizar sus investigaciones en los siguientes campos: residuos sólidos, residuos líquidos, contaminación atmosférica, incidentes con materiales radioactivos, entre otros.

Por su parte, la Unidad o Brigada del Medio Natural se encuentra especializada en las actividades de destrucción o explotación indiscriminada de los recursos naturales y su comercialización ilegal, y en aquellas conductas que atenten contra el ambiente urbano en general. En este sentido, su actuación se lleva a cabo en los siguientes campos de investigación: tráfico de especies de fauna y flora; extracción de áridos; destrucción y atentados a los bienes públicos y a los espacios naturales; incendios forestales, entre otros.

Por último, el Grupo de Seguridad Química está integrado por profesionales expertos en materia de impacto ambiental, funcionando de acuerdo con los Planes de Emergencia Química elaborados por la Gerencia de Protección Civil de la Generalidad de Cataluña. Los miembros del Área Central de Medio Ambiente forman parte de este grupo y su función en caso de siniestro es la de evaluar el desarrollo del accidente químico. Asimismo, emite informes de urgencia para la posible evacuación de la población afectada, e inicia las diligencias para determinar las posibles responsabilidades.

2.3)  Análisis de los diseños institucionales

En primer lugar, se debe señalar que los casos de las policías ambientales estudiadas pertenecen a jurisdicciones con mayor cantidad de superficie que la CABA y cuentan con grandes extensiones de zonas rurales. Sin embargo, se advierte que todas ellas poseen un área metropolitana de elevada densidad poblacional que se encuentra altamente industrializada y que representan economías muy importantes. Asimismo, se observa que estas áreas urbanas comparten y enfrentan determinados problemas ambientales relacionados con la contaminación del aire, la generación de residuos sólidos urbanos y peligrosos, el ruido, la calidad del agua, la congestión del transporte, entre otros (Lahoz Rodríguez, 2010).

Del mismo modo, se destaca la presencia de ciertos elementos comunes que permiten identificar aspectos vinculados en sus diseños institucionales, relacionados con sus estructuras orgánicas, objetivos, funciones principales y modos de intervención. Además, estos componentes se asocian con la necesidad de coordinar con otras autoridades, la participación en la propuesta y formulación de políticas ambientales, y la capacitación y especialización permanente del personal policial. Dichos aspectos resultan relevantes y serán considerados dentro de los elementos fundamentales para el diseño organizacional de la Policía Ambiental de la CABA.

Por otro lado, se debe distinguir el caso de la policía especializada de la provincia de Córdoba, que presenta determinadas características institucionales y funciones específicas que la diferencian del resto de los cuerpos estudiados.

2.3.1)  Elementos comunes

En relación a los diseños institucionales de las policías ambientales estudiadas, si bien se observan algunas diferencias vinculadas con las formas de denominación, alcances y características, se puede advertir que todos los esquemas estructurales poseen áreas especializadas, organizadas en cuanto a las características de las labores a su cargo. Además, dichas áreas tienen subdivisiones donde se diferencia, por un lado, el personal policial de calle, que se encarga de las tareas propias de una fuerza de seguridad, interviniendo en flagrancia o luego de producido un ilícito o en cualquier contingencia ambiental, y por el otro, el personal policial técnico, que se encuentra a cargo de las tareas en la escena del hecho ilícito para el levantamiento de la prueba ambiental y su posterior análisis en el laboratorio.

Cabe destacar que esta característica común en los diseños institucionales responde a la naturaleza interdisciplinaria de la temática y a su creciente especialización, que requieren de policías formados no sólo en seguridad pública sino también dotados de conocimientos técnicos que le permitan afrontar la gran complejidad que suponen los delitos ambientales.

Adicionalmente, se advierte que todos los cuerpos de policía especializados cumplen, en mayor o menor medida, con los mismos objetivos y funciones básicas. Estos se relacionan con la defensa y protección del entorno, los recursos naturales y la investigación de delitos y/o infracciones. No obstante, esta función genérica implica un amplio abanico de funciones interdisciplinarias, dentro de las cuales hay algunas que corresponden a todos los cuerpos de policía y otras que se atribuyen, específicamente o en forma compartida, a algunos de ellos y/o a otros organismos gubernamentales. En este sentido, se aprecia que las actuaciones ambientales de los distintos cuerpos pueden derivarse de la existencia de hechos que podrían constituir una simple infracción administrativa o ser considerados como delito, donde la competencia en uno y otro caso corresponderá a la autoridad administrativa o judicial. Esto implica, a su vez, la necesidad de distinguir entre las funciones como policía administrativa y policía judicial que estos cuerpos especializados poseen y comparten. En el primer caso, la función como policía administrativa implica la colaboración con los organismos públicos encargados de velar por la aplicación de la legislación ambiental, cumpliendo y haciendo cumplir sus directrices en coordinación con el resto de las autoridades y en la investigación de los ilícitos administrativos. Por el otro lado, en su función de policía judicial estos cuerpos actúan como auxiliares de la justicia cumpliendo las tareas de investigación que los órganos de Administración de Justicia les requieran, realizando pericias y/o brindando informes técnicos en cuestiones ambientales, etc.

De la misma manera, se observa que todos los cuerpos estudiados comparten sus modos de intervención, actuando de oficio o ante denuncias que realicen personas físicas y/o

jurídicas, y le otorgan vital importancia a la prevención de los ilícitos e infracciones ambientales.

Por otra parte, el carácter interdisciplinario y la dispersión de competencias en materia ambiental implican la necesidad de llevar a cabo acciones coordinadas con otras autoridades y organizaciones. Esta condición aparece como un rasgo común de las diferentes fuerzas policiales que se encargan de la protección del medio y se ve reflejado en sus facultades y diseños institucionales.

Otra característica compartida en los cuerpos estudiados se relaciona con su participación, en mayor o menor medida, en la propuesta y formulación de políticas ambientales. En este aspecto, todas intervienen en la implementación de medidas de concientización sobre el cuidado del entorno en la sociedad, puestas en práctica a través de programas de educación, proyectos, estudios e informes ambientales, entre otros.

Finalmente, la profesionalización e instrucción permanente del personal policial a través de programas de capacitación técnico-jurídica aparece como un elemento común e imprescindible en el diseño de todos los cuerpos analizados.

2.3.2)  Policía Ambiental de Córdoba. Principales diferencias

El cuerpo especializado de la provincia de Córdoba presenta algunas características que lo distinguen del resto de los casos estudiados. Estas particularidades no sólo se vinculan con la necesidad de desarrollar sus tareas en grandes zonas rurales (aspecto que comparten, con algunas diferencias, la policía ambiental de la provincia de Buenos Aires y los Mozos de Esquadra de Cataluña) sino que, principalmente, se relacionan con el mecanismo utilizado para su creación y con determinadas facultades que le fueron otorgadas.

En este sentido, uno de los rasgos característicos de este cuerpo es que se trata de una policía especializada en la protección del ambiente creada a partir de la sanción de una ley

específica. Desde este punto de vista, su creación es el resultado de un proceso con mayor participación pública, donde el diálogo y el consenso necesarios para la sanción de la ley le otorgaron a este cuerpo una gran legitimidad frente a la sociedad.

A su vez, dicha norma le asignó determinadas facultades distintivas, entre las que se destaca la potestad sancionatoria exclusiva respecto de las contravenciones o incumplimiento de la normativa vigente, que le permite aplicar las sanciones que juzgue necesarias. Además, puede imponer obligaciones de remediación y llevar a cabo su gestión y control, y ordenar la clausura de los establecimientos, emprendimientos, obras y/o actividades -comerciales o no- que sean perniciosas para el ambiente.

Al efecto, se advierte que este cuerpo especializado es el primer órgano en el país encargado de la fiscalización y control en materia ambiental que funciona de forma totalmente independiente de los órganos que autorizan las actividades relativas a las materias de su competencia. En este sentido, es importante señalar que tiene competencia para intervenir en el transcurso de todo el proceso administrativo, es decir, desde la percepción y constatación del hecho hasta la aplicación de la sanción correspondiente y, también, durante la posterior fiscalización y control de su cumplimiento. Al respecto, el director de este cuerpo señala lo siguiente (entrevista Nº 7, 2020):

“nosotros hacemos todo de punta a punta, desde que recibimos la denuncia, el acta de constatación y el inicio del expediente administrativo, hasta la resolución en la que se aplica la multa y la accesoria que busca que las cosas vuelvan a su estado anterior (…). Luego, este expediente va al área técnica para que controle la accesoria en el futuro. Entonces no es que el expediente va a otro lado y termina archivado (…). Antes de que se cree la Policía Ambiental, en la mayoría de los expedientes no se cumplían las multas accesorias, (…) y hoy tenemos las herramientas para hacerlas cumplir (…), al tener todo el proceso administrativo hasta la última instancia”.

Y a continuación agrega:

“Tener todo en el mismo lugar es muy bueno (…), si nosotros tuviéramos un Tribunal de Faltas seguramente sería una complicación. Esto lo hemos visto con la Policía Ambiental de Brasil. Ellos tienen una infraestructura impresionante en cuanto a lo que es constatación, pero una vez que ellos constatan pasan esa acta a la Secretaría de Medio Ambiente (…), y nunca generan una multa, nosotros en eso estamos muchos más ágiles y mejor provistos”.

Por último, cabe mencionar que estas facultades que la ley le otorga no sólo le brindan un mayor campo de acción, sino que, además, evita determinados problemas asociados con la dispersión de las competencias ambientales y la necesaria coordinación de los organismos involucrados que analizaremos en el punto 4.2.6. Al respecto, se advierte que, en el resto de los casos estudiados, estas responsabilidades pertenecen, en general, a las distintas autoridades ambientales de la administración pública.

 III. EL MARCO JURÍDICO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

En este capítulo se analiza el marco normativo vigente en la Constitución de la CABA en relación al ambiente, la salud y la seguridad, y asimismo, la legislación ambiental local y su cumplimiento en el ámbito de la CABA. Por otro lado, se estudia el Sistema Integral de Seguridad Pública de la CABA (SISP), sus finalidades, objetivos y principios rectores de actuación, así como sus principales componentes en relación a su organización y funcionamiento, destacando las funciones en materia ambiental de cada uno de ellos. En este sentido, se aborda la protección del ambiente como una función constitucionalmente encomendada a la policía de seguridad, pero ejercida en forma compartida junto a otros organismos del GCBA con facultades que, directa o indirectamente, se encuentran vinculadas con la protección del medio.

3.1)  La Constitución de la Ciudad y la protección del derecho al ambiente  

La Constitución de la Ciudad (CCABA) extendió los estándares ambientales establecidos en el artículo 41 de la Constitución Nacional, realizando un desarrollo más extenso sobre la protección del ambiente en su Capítulo 4, el cual se encuentra incorporado a este trabajo como Anexo Nº 3.

En este aspecto, se destaca que el texto constitucional establece su condición de patrimonio común y dispone que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras. De esta manera, la constitución local incorporó los principios de responsabilidad y equidad intergeneracional. Asimismo, estableció el principio precautorio en materia ambiental

al disponer que toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe cesar, e introdujo el principio de responsabilidad establecido en la Constitución Nacional cuando indica que el daño ambiental conlleva prioritariamente la obligación de recomponer. A su vez, declara a la CABA como “territorio no nuclear” y prohíbe el ingreso de residuos actual o potencialmente peligrosos o radiactivos, en la misma dirección que lo hace la Constitución Nacional. Sin embargo, a diferencia de esta última, la CCABA también prohíbe la producción de energía nucleoeléctrica y el ingreso, la elaboración, el transporte y la tenencia de sustancias y residuos radiactivos. Del mismo modo, establece un amplio derecho a la información en materia ambiental, al disponer que toda persona tiene derecho, a su solo pedido, a recibir libremente información sobre el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente actividades públicas o privadas (artículo 26).

Por otro lado, la Constitución local determina una serie de mandatos “indelegables» para la CABA, en relación a las políticas de gestión del ambiente urbano, adoptando una visión metropolitana. En este aspecto, establece que la CABA debe cumplir con determinados objetivos que, como veremos más adelante, implican funciones que le serán asignadas a la policía ambiental y, asimismo, justifican la necesidad de su creación. Estos propósitos se vinculan, principalmente, con la preservación de los procesos ecológicos y de los recursos naturales que son de su dominio y del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico, y de la calidad visual y sonora. Además, se refieren a la protección, saneamiento y control de contaminación de las áreas costeras, la calidad atmosférica, la eficiencia energética en el tránsito y el transporte, y la educación ambiental, entre otras (artículo 27).

Del mismo modo, el texto constitucional resalta y amplía las prohibiciones de ingreso a la CABA de “residuos y desechos peligrosos” y propicia mecanismos de acuerdo con la provincia de Buenos Aires y otras jurisdicciones a fin de utilizar o crear plantas de tratamiento y disposición final de los residuos industriales, peligrosos, patológicos o radiactivos que se

generen en su territorio (artículo 28). Además, establece la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública (artículo 30).

Por otra parte, se destaca que el derecho ambiental es una rama interdisciplinaria y transversal, que reúne distintas disciplinas como la antropología, la arquitectura, la biología, la ecología, la economía, la educación, la sociología y el urbanismo, entre otras. Por este motivo, sus normas deben ser interpretadas en forma integral, sin perder de vista aquellas disposiciones que estén relacionadas, de un modo u otro, con el derecho al ambiente.

En tal sentido, es importante señalar que en el esquema de la Constitución local el derecho al ambiente tiene varios guardianes, en diferentes niveles de competencias, responsabilidades y deberes, existiendo un entramado de instancias, oportunidades y relaciones participativas para la promoción de iniciativas para su protección y mejora. Esta pluralidad de organismos competentes requiere de una adecuada coordinación de todos ellos para lograr una efectiva tutela ambiental (López Alfonsín y Berra, 2016). Así pues, la CCABA le otorga a la Legislatura atribuciones relevantes en materia ambiental. Dentro de ellas se destaca la competencia para legislar en materia de bienes y espacios públicos, ambiente, calidad de vida y salud. También tiene a su cargo la aprobación y modificación del Código Ambiental, declarar monumentos, áreas y sitios históricos y legislar en materia de preservación del patrimonio cultural, entre otras (artículo 80 y ss. CCABA). Por su parte, las Comunas también participan en la gestión ambiental de la CABA, toda vez que la norma constitucional le otorga competencias ambientales en su artículo 128. Estas potestades son exclusivas en el mantenimiento de espacios verdes, y concurrentes en materia de fiscalización y control de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo, evaluación de demandas y necesidades sociales, participación en la formulación o ejecución de programas, planificación y control de servicios, entre otras.

3.1.1)  Límites Territoriales de la Ciudad

Para realizar un adecuado análisis constitucional del derecho al ambiente se debe destacar la relevancia que tiene el artículo 8 de la CCABA, que establece los límites territoriales de la CABA, dentro de los cuales la policía local tiene plena competencia para actuar. En este sentido, el artículo determina que la CABA es corribereña del Río de la Plata y del Riachuelo, los cuales constituyen en el área de su jurisdicción bienes de su dominio público, y dispone que la CABA tiene el derecho a la utilización equitativa y razonable de sus aguas y de los demás recursos naturales del río, su lecho y subsuelo, sujeto a la obligación de no causar perjuicio sensible a los demás corribereños. Por otro lado, establece que posee el dominio inalienable e imprescriptible de sus recursos naturales e indica que tiene plena jurisdicción sobre las formaciones insulares aledañas a sus costas, las que serán consideradas como reservas naturales para preservar la flora y la fauna de sus ecosistemas. En cuanto a los espacios que forman partes del contorno ribereño, se dispone que son públicos y de libre acceso y circulación. Finalmente, el artículo declara que el Puerto de Buenos Aires es del dominio público de la CABA, que ejerce el control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas.

3.1.2)  Derecho integral a la salud y ambiente

El carácter transversal del derecho ambiental implica que sus principios, normas y valores tienen necesaria e inevitablemente un impacto sobre todo el ordenamiento jurídico. Esto se refleja en el texto constitucional de la CABA, que considera al ambiente sano como una condición previa para la realización de otros derechos humanos, entre ellos, el derecho a la vida, a la alimentación, a un nivel de vida adecuado y el derecho a la salud integral (López Alfonsín y Berra, 2016).

En este aspecto, dentro de las normas que se vinculan o coadyuvan al cuidado y preservación del derecho al ambiente se debe mencionar el artículo 20 de la CCABA, por el cual se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente. De esta manera, se adhiere a la concepción de salud en términos adaptativos y dinámicos, referidos a la calidad de vida del ser humano, que hace referencia no a una cuestión estanca, sino al proceso que importa una situación de relativo bienestar físico, psíquico, espiritual, social y ambiental, el máximo posible según el contexto histórico y las circunstancias socioculturales (Petrella, 2016). Desde este punto de vista, la salud humana y la calidad del ambiente están indisolublemente asociadas, tal es así que la Organización Mundial de la Salud (OMS) estimó que en el año 2012 fallecieron 12,6 millones de personas en todo el mundo debido al ambiente. Más aún, consideró como factores de riesgo ambientales a la contaminación del aire, el agua y el suelo, la exposición a productos químicos, el cambio climático y la radiación ultravioleta, los que contribuyen a más de 100 enfermedades o traumatismos (OMS, 2012).

En este contexto, resulta evidente que existe una asociación directa e ineludible entre la salud y la calidad del ambiente, toda vez que la degradación ambiental afecta directa o indirectamente en la salud de las personas. Por este motivo, un buen gerenciamiento del medio resulta fundamental para prevenir la ocurrencia de enfermedades directamente relacionadas con los factores ambientales (APRA, 2008).

3.2)  Normativa Ambiental de la Ciudad

La CABA posee una importante cantidad de leyes locales que protegen el medio, dentro de las cuales se puede destacar, a modo de ejemplo, la Ley Nº 123 de Evaluación del Impacto Ambiental, la Ley Nº 154 de Residuos Patogénicos, la Ley Nº 303 de Información

Ambiental, la Ley Nº 760 de Sustancias PCBs, la Ley Nº 1356 de Preservación recurso aire y prevención y control de la contaminación atmosférica, la Ley Nº 1540 de Control de la Contaminación Acústica, la Ley Nº 1556 de Regulación Arbolado Público Urbano, la Ley Nº 1687 de Educación Ambiental, la Ley Nº 1727 de Regulación Limpieza a Seco en Tintorerías, la Ley Nº 1854 de Residuos Sólidos Urbanos, la Ley Nº 2214 de Residuos Peligrosos, y la Ley Nº 6117 de Gestión Ambiental de Sitios Contaminados, entre otras.

Si bien esto demuestra que el derecho ambiental en la CABA ha alcanzado un desarrollo considerable, se debe advertir que existe una proliferación y dispersión normativa que genera superposiciones y contraposiciones legales en la materia (Nonna, 2016). Asimismo, muchas de esas normas presentan parámetros de protección desactualizados, situación que se agrava ante la inexistencia de un instrumento que reúna, ordene y armonice la totalidad de la normativa ambiental de la CABA y los lineamientos constitucionales de protección. En este sentido, Morán (1998) señala que “existen grupos de normas específicas, de distintas épocas que poseen contradicciones a nivel de sus políticas explícitas, o contradicciones entre sus políticas y sus estrategias, o ausencia de instrumentos o procedimientos de gestión”. En idéntica dirección, Brañes (1991) afirma que las normas ambientales se encuentran dispersas en un importante número de ordenamientos jurídicos, llevando a una heterogeneidad estructural que se expresa en innumerables reiteraciones y contradicciones. Esta heterogeneidad dificulta el conocimiento de la legislación y resulta en graves deficiencias que presentan las instituciones encargadas de aplicarla, administrativa y judicialmente. Si bien el trabajo de los autores se realizó muchos años atrás, se observa que tiene plena vigencia en la actual situación de la CABA.

A esta altura se debe destaca que la CABA tiene pendiente desde hace más de 20 años la tarea de sancionar su Código Ambiental, deber que recae en la Legislatura porteña de acuerdo con el mandato establecido por el artículo 81 de la Constitución local. Así pues, la

sanción de este instrumento permitiría cubrir vacíos, eliminar superposiciones, resolver contradicciones y superar desactualizaciones, al mismo tiempo que eliminar incorrecciones y establecer innovaciones ambientales, alcanzando de esta manera la necesaria sistematización legislativa de la CABA en la materia (Morán, 1998).

3.2.1)  Cumplimiento Ambiental

Se puede definir el cumplimiento ambiental como la adaptación de todas las actividades humanas que se realizan en la CABA a las normas establecidas para preservar un ambiente libre de contaminación y saludable para todos sus ciudadanos (APRA, 2008). Esta adaptación de las actividades antrópicas se encuentra regulada por mecanismos de control que son ejercidos por diferentes autoridades del Gobierno local. Sin embargo, se observa que la estructura de control ambiental de la CABA no ha sufrido cambios sustantivos en los últimos años, obedeciendo a la misma “lógica municipal” que mantiene vigencia desde hace mucho tiempo. Este enfoque se centra fundamentalmente en la fiscalización de aspectos sanitarios, como la falta de higiene, la presencia de roedores o la ocasión de ruidos y humos molestos, provenientes de la actividad comercial o industrial (APRA, 2008). Esta estructura de control no refleja la complejidad de una ciudad como Buenos Aires, ni las exigencias ambientales surgidas en el mundo moderno, producto de la evolución tecnológica y de las crecientes demandas de la ciudadanía. En la actualidad, las autoridades ambientales porteñas deben velar por cuestiones como la calidad del aire, el control de la gestión de residuos peligrosos y patogénicos, los vertidos de efluentes contaminantes y la fiscalización de procesos productivos, muchas veces complejos y sujetos a un sistema de habilitación ambiental sofisticado (APRA, 2008).

Para cumplir con lo mencionado, la CABA requiere un cambio profundo en la lógica de control, pasando del esquema de control actual, formal, de mera revisión documental,

basado en inspectores ceñidos a rutinas de horario administrativo, hacia un régimen de control y auditoría calificada, con agilidad operativa, contando con el apoyo de sistemas informáticos, bases de datos georreferenciadas y soporte de laboratorio ambiental (APRA, 2008). En éste nuevo esquema de control la Policía Ambiental de la CABA debe intervenir activamente, en coordinación con la justicia local y las distintas autoridades del GCBA competentes.

3.3)  La Constitución de la Ciudad y la Seguridad Pública 

De acuerdo con el artículo 34 de la CCABA, la seguridad pública es un deber propio e irrenunciable del Estado y es ofrecido con equidad a todos los habitantes mediante un servicio a cargo de una policía de seguridad dependiente del Poder Ejecutivo. Asimismo, la norma indica que la organización de este cuerpo policial debe ajustarse a las reglas éticas para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley establecidas por la ONU, y al principio de jerarquización profesional de la función policial. Además, dispone que el GCBA coadyuva a la seguridad ciudadana desarrollando estrategias y políticas multidisciplinarias de prevención del delito y la violencia, diseñando y facilitando los canales de participación comunitaria.

En consecuencia, el mencionado artículo consagra las atribuciones que le corresponden a la CABA en materia de seguridad pública, derivadas del artículo 129 de la CN de 1994, que reconoce un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción y de dictar el Estatuto Organizativo de sus instituciones.

Sin embargo, la materialización institucional y real de tales atribuciones resultó ser un camino largo y no exento de dificultades, ya que el propio artículo 129 de la CN estableció, en su segundo párrafo, que “una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”. Consecuentemente, el Congreso Nacional sancionó en 1995 la Ley N° 24.588, conocida como “Ley Cafiero”. Esta norma introdujo, en su artículo 7, una gran limitación a la autonomía local en clara contradicción con el texto

constitucional, al disponer que la responsabilidad en materia de seguridad y protección de personas y bienes en el ámbito de la CABA continuaba en manos del Gobierno Nacional y que la Policía Federal seguía cumpliendo sus funciones bajo la dependencia del Poder Ejecutivo de la Nación. Resulta más que evidente que el ejercicio de atribuciones en materia de seguridad y de garantía del goce de los derechos de los ciudadanos es consustancial a la definición de un gobierno autónomo, tal como había determinado la CN para la CABA, y ello evidentemente era de imposible cumplimiento en los términos de dicha Ley (De Langhe, Bosch & Béguelin, 2016).

No obstante, luego de un proceso de negociaciones políticas que duró trece años, se logró sancionar una reforma del artículo 7 de la Ley N° 24.588, por la cual se dispuso que el “El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ejercerá las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales”. Además, estableció que “El Gobierno nacional las seguirá ejerciendo hasta tanto aquel ejercicio sea efectivamente asumido por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires». Por último, determinó que “El Gobierno nacional ejercerá en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la República, sus funciones y facultades en materia de seguridad con la extensión necesaria para asegurar la efectiva vigencia de las normas federales”. De esta manera, se despejaron los obstáculos para la asunción plena de las funciones y atribuciones en materia de seguridad que corresponden constitucionalmente al gobierno autónomo local y, en consecuencia, para la generación de las instituciones encargadas de diseñar, implementar y ejecutar las políticas en la materia (De Langhe et. al., 2016).

3.4)  Sistema Integral de Seguridad Pública de la Ciudad (Ley N° 5.688)

En el camino señalado por la Constitución local, la Legislatura sancionó en el año 2016 la Ley N° 5.688 del Sistema Integral de Seguridad Pública de la Ciudad (SISP), cuyos

capítulos relevantes para este trabajo se encuentran incluidos en el Anexo IV. Esta norma establece las bases jurídicas e institucionales fundamentales del SISP en lo referente a su composición, misión, función, organización, dirección, coordinación y funcionamiento, así como las bases jurídicas e institucionales para la formulación, implementación y control de las políticas y estrategias de seguridad pública (artículo 1).

Cabe destacar que en el ámbito académico el concepto de “seguridad pública” ha registrado una importante evolución hasta su actual formulación en términos de “seguridad ciudadana”. Este enfoque resulta más adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y violencia desde una perspectiva de derechos humanos, y responde de una mejor manera a la temática que desarrollan los artículos 34 y 35 de la CCABA y a los principios que estos establecen (De Langhe et. al., 2016). Al respecto, el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA de 2009 dice:

“(…) cuando en la actualidad hablamos de seguridad no podemos limitarnos a la lucha contra la delincuencia, sino que estamos hablando de cómo crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Por ello, el concepto de seguridad debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad, que en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados” (OEA, 2009).

En la misma dirección, Vílchez (2005) señala que existe una nueva  visión de la seguridad, la cual propicia un enfoque multidimensional y un compromiso integral e intersectorial, público y privado para la protección de las personas y sus bienes, así como del patrimonio natural, donde una de sus categorías prioritarias es la Seguridad Ambiental.

La Ley N° 5.688 recoge estos conceptos al definir a la seguridad pública como la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías (artículo 2). Del mismo modo, al sostener que la seguridad pública es deber propio e irrenunciable del Estado de la CABA, que debe arbitrar los medios para salvaguardar la libertad, la integridad y derechos de las personas, así como preservar el orden público, implementando políticas públicas tendientes a asegurar la convivencia y fortalecer la cohesión social, posibilitando el goce y pleno ejercicio, por parte de las personas, de las libertades, derechos y garantías constitucionalmente consagrados (artículo 4).

3.4.1)  Finalidades y Objetivos

El SISP está integrado por numerosos componentes y tiene como finalidad la formulación, implementación y control de las políticas de seguridad pública desarrolladas en el ámbito local. Asimismo, de todas aquellas referidas a las estrategias sociales de prevención de la violencia y el delito, de persecución penal, de seguridad preventiva comunitaria y de seguridad compleja (artículo 6).

Por otro lado, dentro de los objetivos del SISP se destaca aquel que busca facilitar las condiciones que posibiliten el pleno ejercicio de las libertades, derechos y garantías constitucionales, la protección de la integridad física de las personas, así como sus derechos y bienes. Además, se resalta el propósito de promover y coordinar los programas de disuasión, prevención e investigación de delitos, contravenciones y faltas, estableciendo los mecanismos de coordinación y colaboración necesarios para evitar la comisión de los mismos, así como el intercambio de información, estableciendo los mecanismos de coordinación entre las diversas autoridades para apoyo y auxilio a la población en casos de siniestros o desastres (artículo 7).

3.4.2)  Principios rectores de la gestión de la seguridad pública

Los principios rectores que debe adoptar el SISP y el diseño de las políticas públicas en la materia dentro de la CABA se encuentran establecidos en el artículo 9 de la Ley N° 5688. A los fines de este trabajo se destaca el principio de prevención, puesto en práctica mediante el desarrollo de estrategias y medidas tendientes a reducir las causas generadoras de conductas ilícitas, y la coordinación de políticas sociales con políticas de seguridad que pongan especial atención en los grupos poblacionales más vulnerables. Además, se subraya el principio de innovación, que estimula la modernización de la gestión administrativa y la incorporación de nuevas tecnologías en el desarrollo de los procedimientos y servicios. En este sentido, su aplicación pretende mejorar la gestión institucional y la transparencia, así como incrementar la protección del personal policial en el ejercicio de sus funciones, disuadir la comisión de delitos y contravenciones, mejorar la previsión de conductas delictivas y la investigación de nuevas formas de criminalidad. Finalmente, es importante resaltar el principio de información estadística confiable, que se desarrolla mediante la recopilación de datos relevantes en materia de seguridad sobre la base de indicadores estandarizados por el MJYSGC, a efectos de desarrollar informes confiables y oportunos que permitan adoptar políticas públicas eficaces en la materia.

3.4.3)  Policía de la Ciudad

El artículo 34 del texto constitucional dispone que el servicio de seguridad pública de la CABA estará a cargo de una “policía de seguridad” dependiente del Poder Ejecutivo. En cumplimiento de este mandato, el artículo 68 de la Ley Nº 5688 creó la Policía de la Ciudad, que depende jerárquica y funcionalmente del Jefe de Gobierno a través del MJYSGC. Una de las características más destacadas del diseño institucional de esta nueva policía es que la ley la define como una institución civil armada, eliminando desde sus inicios el carácter de fuerza militarizada, otorgándole un perfil más moderno y profesional en línea con los nuevos modelos de policía que predominan en el mundo (artículo 69). De esta manera, la Policía de la Ciudad se constituye en depositaria de la fuerza pública del Estado y las tareas que desarrolla su personal constituyen un servicio público esencial tendiente a la promoción de las libertades y derechos de las personas y, como consecuencia de ello, a su protección ante hechos lesivos de dichas libertades y derechos (artículo 81).

3.4.3.1)  Organización

De acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la Constitución local, la organización de la Policía de la Ciudad debe ajustarse a dos principios básicos:

1. El comportamiento del personal policial debe responder a las reglas éticas para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, establecidas por la Organización de las Naciones

La norma se refiere al Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, adoptado por la Asamblea General de la ONU en su Resolución 34/169, del 17 de septiembre de 1979, que incluye expresamente a quienes ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto y detención. Este tema se encuentra desarrollado con precisión en los artículos 81 a 88 de la Ley Nº 5688, en los que se establecen los Principios Básicos de Actuación para el personal de la Policía de la Ciudad, sobre la base de los principios de legalidad, oportunidad, proporcionalidad, gradualidad y responsabilidad.

En este sentido, se advierte que la policía tiene una doble función. En primer lugar, la preventiva, que consiste en impedir violaciones de las leyes (penales, contravencionales, etc.) y en hacer cesar las que ya hayan sido cometidas pero que aún continúen. Por otro lado, la función represiva, de la cual tiene que ser diferenciada cuidadosamente de la anterior, y que consiste en cooperar en la investigación y persecución de delitos y contravenciones (De

Langhe et. al., 2016). En relación con ello, el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de la OEA expresa que el concepto de seguridad debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad, que en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados (OEA, 2009). Esta concepción moderna de la seguridad es la que el Legislador ha adoptado en la redacción de la Ley N° 5688, en la que se destaca el modelo de policía centrada en la prevención del ilícito, tarea que, desde luego, no es exclusiva de su actividad, sino que la comparte con otras instituciones públicas dedicadas a la prevención de aquellos factores sociales que generan violencia e inseguridad.

2. La jerarquización profesional de la función

La “jerarquización profesional” es otra de las características esenciales del diseño institucional de la Policía de la Ciudad, como respuesta a los nuevos desafíos que plantea la sociedad en materia de seguridad, que exigen la formación profesional y la actualización constante de todos los recursos humanos que las fuerzas de seguridad posean. La ley N° 5688 indica el camino en esa dirección al establecer que la gestión de este cuerpo de seguridad se sujeta al principio de “Profesionalización”, que debe desarrollarse durante toda la carrera mediante la formación y la capacitación continua y permanente de los integrantes, tanto en la adquisición de competencias como de habilidades especializadas para el cumplimiento adecuado de sus funciones (artículo 75, punto 4). En este aspecto, es importante señalar que la norma establece que la formación y capacitación permanente del personal con estado policial de la Policía de la Ciudad es competencia del Instituto Superior de Seguridad Pública (artículo 145). Asimismo, dispone que debe garantizar el desarrollo de las aptitudes y valores necesarios para el ejercicio responsable de las funciones y labores asignadas, y asegurar el logro de la formación y capacitación especializada, científica y técnica general, entre otras (artículo 146).

3.4.3.2)  Principios básicos de actuación

La ley Nº 5688 dispone que el personal policial debe adecuar su conducta durante el desempeño de sus funciones al cumplimiento, en todo momento, de los deberes legales y reglamentarios vigentes, por medio de una actividad cuyo fin es garantizar la seguridad pública, teniendo como meta la preservación y protección de la libertad, los derechos de las personas y el mantenimiento del orden público (artículo 82). Por otro lado, indica que el personal policial debe comunicar inmediatamente a la autoridad judicial competente los delitos y contravenciones que llegaren a su conocimiento durante el desempeño de sus funciones (artículo 87). Al mismo tiempo, establece que la Policía de la Ciudad coopera dentro de sus facultades con la justicia local, la justicia federal, y la de las provincias, para el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales cuando así se le solicitare, conforme la disponibilidad de los recursos presupuestarios asignados (artículo 73).

3.4.3.3)  Funciones

La ley Nº 5688 le encomendó a este nuevo cuerpo policial las funciones de seguridad general, prevención, conjuración, investigación de los delitos, protección y resguardo de personas y bienes, y de auxiliar de la justicia (artículo 68). Asimismo, le asignó determinadas responsabilidades específicas que se encuentran establecidas en el artículo 90 de la Ley. Entre ellas, se destacan las que buscan brindar seguridad a personas y bienes, mantener el orden y la seguridad pública e implementar mecanismos de disuasión frente a hechos ilícitos o que afecten la seguridad pública. Por otro lado, tiene la facultad de recibir denuncias ante el conocimiento de un hecho ilícito, en caso de flagrancia o cuando sea necesaria su inmediata intervención para evitar las consecuencias del delito, la pérdida de la prueba o la fuga de sus partícipes. Del mismo modo, tiene la potestad de coordinar su accionar, en cuanto corresponda, con la policía judicial conforme los protocolos de actuación que se establezcan a fin de lograr la eficacia en el desarrollo de sus tareas. Finalmente, es importante destacar que tiene la obligación de colaborar con las autoridades públicas ante una situación de emergencia, coordinando el esfuerzo policial con el resto de los agentes sociales que intervienen en la comunidad y manteniendo una relación de cooperación con la comunidad en la labor preventiva, con el deber de asistir a las víctimas tomando en cuenta sus derechos y garantías.

3.5)  La protección del ambiente como función constitucionalmente encomendada a la Policía de Seguridad

En esta sección se plantean una serie de consideraciones, en relación al marco normativo que regula los derechos constitucionales al ambiente y la seguridad pública, que permiten afirmar que la Policía de la Ciudad posee deberes y competencias vinculadas con la protección del ambiente que emanan de la Constitución local. Este análisis no sólo posibilita identificar cuál es el organismo encargado de la prevención, conjuración e investigación de los delitos ambientales, sino también entender por qué debe tratarse de un órgano capacitado y especializado en materia ambiental.

Para empezar, se destaca que el régimen de gobierno autónomo de la CABA, establecido en el artículo 129 de la CN, supone que la Ciudad es titular, asimismo, de aquellas competencias inherentes o necesarias para materializar los derechos y garantías reconocidos en el texto constitucional.

A su vez, la CCABA reconoce el derecho que tiene toda persona de gozar de un ambiente sano, como condición previa para la realización de otros derechos humanos. Además, establece el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras, determinando que toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe ser interrumpida (artículo 26).

Por otro lado, el texto constitucional determina que la seguridad pública es un deber propio e irrenunciable del Estado que debe ser ofrecido con equidad a todos los habitantes, poniendo el servicio a cargo de una policía de seguridad dependiente del Poder Ejecutivo. Asimismo, indica que el GCBA coadyuva a la seguridad ciudadana desarrollando estrategias y políticas multidisciplinarias de prevención del delito (artículo 34). En este sentido, se observa que existe una nueva visión de la seguridad que propicia un enfoque multidimensional para la protección de las personas y sus bienes, así como del patrimonio natural, donde una de sus categorías prioritarias es la seguridad ambiental (Vílchez, 2005). Al respecto, se destaca que la Ley N° 5.688, que creó la Policía de la Ciudad con las funciones de seguridad general, prevención, conjuración e investigación de los delitos, recoge esta nueva mirada al definir a la seguridad pública como la situación de hecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías.

Dicho esto, un análisis integral de la normativa estudiada permite considerar que todas las funciones de prevención, conjuración e investigación de ilícitos ambientales están constitucionalmente encomendadas a la policía de seguridad local, en este caso, a la Policía de la Ciudad, ejercidas en forma compartida con los organismos competentes en materia de fiscalización y control ambiental del GCBA.

En esta dirección, la CCABA indica la principal función de la policía en materia ambiental, que surge del deber de preservar y proteger el ambiente e interrumpir toda actividad que en forma actual o inminente suponga un daño para el mismo (artículo 26). Esta misión se pone en práctica mediante las mencionadas tareas de prevención, conjuración e investigación de los delitos contra el medio y, además, a través de su actuación como auxiliar de la justicia y organismo encargado de la protección y resguardo de personas y bienes. Cabe reiterar que todas estas tareas le competen al personal policial de la Policía de la Ciudad de acuerdo con el artículo 68 de la Ley Nº 5.688.

Ahora bien, hasta aquí se constata que la protección del ambiente es una función constitucionalmente encomendada a la policía de seguridad, pero ¿cómo se justifica jurídicamente la necesidad de contar con una fuerza policial especializada en materia ambiental? La respuesta a esta pregunta la encontramos nuevamente en el texto constitucional de la CABA, que establece el principio de jerarquización profesional de la función policial (artículo 34), del cual derivan, entre otros, los principios de profesionalización e innovación tecnológica establecidos en el artículo 75 de la Ley Nº 5.688. Estos preceptos establecen, por un lado, la obligatoriedad de la formación y la capacitación continua y permanente en la adquisición de competencias y habilidades especializadas para el cumplimiento adecuado de las funciones policiales. Y por el otro, la incorporación y desarrollo de nuevas tecnologías para mejorar la gestión institucional, incrementar la protección del personal policial en el ejercicio de sus funciones, disuadir la comisión de delitos y contravenciones, mejorar la previsión de conductas delictivas y la investigación de nuevas formas de criminalidad.

A esta altura, resulta innegable que las actuaciones policiales en materia de protección ambiental requieren de una formación y capacitación continua para la adquisición de competencias y habilidades especializadas. Esto responde a que se trata de una temática compleja, interdisciplinaria y transversal, que reúne distintas disciplinas como la antropología, la biología, la ecología, la economía, la educación, la sociología y el urbanismo, entre otras. En este sentido, la especialización policial también surge ante la necesidad de dar respuesta a la amplia y variada cantidad de obligaciones que el texto constitucional le otorga a la CABA en materia de protección ambiental. Estos compromisos se relacionan, principalmente, con el control y vigilancia de los residuos peligrosos o radiactivos (artículo 26), la preservación y control de los procesos ecológicos y los recursos naturales, el patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico, y de la calidad visual y sonora de la CABA. En igual sentido, están vinculados con la protección de los espacios públicos, los espacios verdes, los parques naturales y zonas de reserva ecológica, y la preservación de su diversidad biológica, así como con la protección de la fauna urbana, la protección y control de la contaminación del Río de la Plata, el Riachuelo y de las subcuencas hídricas y acuíferos (artículo 27), entre otras.

Por todo lo mencionado, dentro de las políticas de gestión del ambiente urbano que la CABA debe desarrollar, la creación de un cuerpo de seguridad especializado en materia ambiental adquiere vital importancia, como una herramienta técnico-policial indispensable para lograr una adecuada gestión orientada a la protección del entorno. Este enfoque requiere de agentes policiales capacitados en la materia para afrontar las características complejas e interdisciplinarias que presentan los delitos ecológicos y, asimismo, para poder cumplir exitosamente los requerimientos de la UFEMA en materia de investigaciones ambientales, en cumplimiento de su función como auxiliar de la justicia.

3.6)  La protección del ambiente: una tarea compartida

Si bien es preciso afirmar que la protección ambiental es una función constitucionalmente encomendada a la policía de seguridad, se debe advertir que este organismo no es el único dentro del GCBA que posee facultades vinculadas con la defensa del entorno en todas sus dimensiones. Así pues, dentro de la órbita del MJYSGC tanto el Cuerpo de Bomberos como el Cuerpo de Agentes de Control de Tránsito y Transporte de la CABA poseen facultades que directa o indirectamente se encuentran vinculadas con el ambiente y su conservación. Al mismo tiempo, el Instituto Superior de Seguridad (ISSP) y el propio MJYSGC tienen determinadas competencias vinculadas con la salvaguarda del medio que surgen de la mencionada Ley Nº 5.688.

En el caso del Cuerpo de Bomberos, resulta sencillo observar sus funciones en materia ambiental al estar encargados de la defensa, prevención, protección y resguardo de personas y bienes en caso de incendio, derrumbe, inundación, accidentes y catástrofes naturales o producidas a consecuencia de la intervención del hombre, u otros siniestros y emergencias (artículo 262 de la Ley Nº 5688).

Por su parte, la competencia del Cuerpo de Agentes de Control de Tránsito y Transporte de la CABA se puede observar, si se quiere, de una forma más “indirecta”. En este sentido, se destaca que este cuerpo es la autoridad de control del tránsito y el transporte en el ámbito local, según lo determinado en el artículo 1.1.3 del Código de Tránsito y Transporte aprobado por la Ley Nº 2148 y sus modificatorias. Como consecuencia de ello, tiene la obligación de prevenir y hacer cesar la comisión de faltas y contravenciones de tránsito que se relacionan con la protección del entorno. A modo de ejemplo, se pueden mencionar aquellas establecidas en el artículo 1.3.1.1 de la Ley Nº 451 que sanciona al titular o responsable de una fuente móvil desde la que se emitan gases, vapores, humo o liberen sustancias en suspensión excediendo los límites de emisión establecidos en la Ley N° 1356 de Calidad Atmosférica, que regula la preservación del recurso aire y la prevención y control de la contaminación atmosférica. Al respecto, se debe advertir que las emisiones locales de CO2 representan una de las principales causas de contaminación atmosférica de la CABA. Éstas son originadas, principalmente, por el intenso tránsito automotor que implica a diario la circulación por las calles de la CABA de 10 mil colectivos, 37 mil taxis y alrededor de

1.600.000 autos particulares, (Greenpeace, 2018). En este sentido, un estudio realizado por la OMS en 2012 reveló que la cantidad de partículas contaminantes del aire de la CABA supera los parámetros aceptados (GCBA, 2017). Para combatir esta realidad, el Cuerpo de Control de Tránsito y Transporte debe realizar tareas de protección ambiental relacionadas con el control de las fuentes móviles libradas al tránsito que causen contaminación atmosférica, efectuando y/o participando del control de los límites de emisión de contaminantes, el control del mantenimiento del parque automotor de vehículos, el control de la revisión técnica periódica vehicular, el control de la congestión y el funcionamiento vehicular, entre otras. Finalmente, cabe mencionar que este cuerpo también tiene asignada la función de velar por el cumplimiento de las normas vigentes respecto del uso, prioridades y circulación de medios de transporte que garanticen la movilidad sustentable. En este aspecto, funciona como uno de los pilares centrales dentro de los Planes de Seguridad Vial y Movilidad Sustentable del gobierno local, que buscan, entre otros objetivos, contribuir a una mejor calidad ambiental de la CABA (GCBA, 2010).

Por su parte, el ISSP tiene un rol destacado en relación a la formación y capacitación en materia ambiental de los integrantes del SISP, toda vez que la Ley Nº 5.688 dispone que es el órgano rector de la formación y capacitación continua y permanente de los actores involucrados en todo el sistema y la producción de conocimientos científicos y técnicos sobre seguridad (artículo 355). A tal efecto, la ley le encomendó la misión de formar profesionalmente y capacitar funcionalmente al personal de la Policía, al Cuerpo de Bomberos de la Ciudad y a los funcionarios responsables de la formulación, implementación y evaluación de las políticas y estrategias de seguridad ciudadana y de la dirección y la administración general del sistema policial (artículo 357). A los fines de este trabajo, cabe resaltar que el ISSP actualmente ofrece la carrera en Seguridad Ambiental, que procura la formación de profesionales capacitados para insertarse activamente en organismos públicos y privados que requieran la gestión ambiental para generar, transformar y aplicar conocimientos científicos y técnicos pertinentes.

A su vez, el MJYSGC tiene asignadas determinadas responsabilidades establecidas en el artículo 12 de la Ley Nº 5688 que se encuentran vinculadas con la protección del entorno y la persecución de los delitos ambientales. En este aspecto, como órgano responsable de la planificación estratégica de las políticas de seguridad pública, tiene a su cargo la elaboración, implementación y evaluación de las políticas y las estrategias de seguridad pública ambiental. Además, este ministerio es el encargado de la dirección superior de la Policía de la Ciudad, a través de las dependencias que determine su estructura, y es el órgano que debe dirigir las actividades y labores conjuntas con otros cuerpos policiales y fuerzas de seguridad, el Cuerpo de Bomberos, el servicio de Seguridad Privada y el Cuerpo de Agentes de Control de Tránsito y Transporte, y con las demás áreas del GCBA, en relación a sus funciones y competencias específicas en materia de delitos ambientales. En idéntico sentido, es el organismo que debe encargarse de la dirección y coordinación del sistema de prevención de los delitos ecológicos, especialmente en la formulación, implementación y evaluación de las estrategias de prevención social de los mismos. Además, es el responsable de la coordinación integral de la participación ciudadana en asuntos de seguridad pública ambiental y de la coordinación de los distintos componentes del Sistema de Emergencias. Por otro lado, tiene a su cargo las facultades de planificación, organización y ejecución de la capacitación, formación e investigación científica y técnica en materia de seguridad pública ambiental, tanto para el personal policial como para los funcionarios y demás sujetos públicos y privados vinculados a la materia, a través del mencionado ISSP. Finalmente, se destaca que debe reunir la información estadística confiable a través de la producción y sistematización que realicen las dependencias a su cargo en relación a los delitos contra el medio.

Es importante subrayar que lo mencionado hasta aquí se presenta sin perder de vista las competencias ambientales que le competen a la Agencia de Protección Ambiental (APRA), que ejerce el poder de policía en la materia en todas las actividades comerciales en el ámbito de la Ciudad, y a otras áreas gubernamentales que tengan responsabilidades, con quienes la Policía Ambiental de la Ciudad debe trabajar en forma conjunta y coordinada.

De igual forma, teniendo en consideración que la CABA forma parte junto a una gran cantidad de Municipios de la provincia de Buenos Aires de la denominada Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), se destaca que la Policía Ambiental local debe trabajar conjuntamente con la policía y con los organismos responsables de la provincia de Buenos Aires. Este abordaje compartido y coordinado responde a que las diferentes problemáticas que atraviesan la cotidianeidad del AMBA no reconocen fronteras administrativas (CABA, 2020).

En este escenario, la protección del medio debe ser entendida y analizada desde una óptica global e integradora, que exige el trabajo en conjunto de la policía con organismos del GCBA y de otras jurisdicciones, a través de una instancia encargada de la coordinación de todos ellos que adopte un rol activo en la ejecución de acciones de gestión gubernamental que tengan por objetivo controlar y perseguir eficazmente los delitos e infracciones ambientales.

IV- LA PERSECUCIÓN DE LOS DELITOS AMBIENTALES: LOS PROBLEMAS

DETECTADOS

En este capítulo se presentan las dificultades observadas en relación a la persecución de los delitos ambientales. A tal fin, se estudia el importante rol que tiene la UFEMA en dicha tarea dentro del ámbito de la CABA, identificando los problemas que presenta en su labor y, asimismo, resaltando la necesaria coordinación de sus actividades con la policía y las autoridades gubernamentales de control. Paralelamente, se analizan los inconvenientes detectados en los cuerpos de seguridad examinados, que constituyen el listado de obstáculos a los que deberá enfrentarse el esquema orgánico de la Policía Ambiental de la CABA.

4.1)  La Unidad Fiscal Especializada en Materia Ambiental (UFEMA)

El Ministerio Público Fiscal de la Ciudad (MPF) creó la Unidad Fiscal Especializada en Materia Ambiental con el objetivo de profundizar la persecución de los delitos y la protección de los bienes ambientales. Esta fiscalía especializada interviene de manera exclusiva en todos los casos en los que se vea comprometida la seguridad pública ambiental en todo el ámbito de la CABA (MPF, 2016). El camino para su creación se inició tiempo atrás cuando se dispuso como criterio general de actuación que los fiscales debían asumir la competencia en orden a los delitos establecidos en la Ley Nº 24.051 de Residuos Peligrosos (Resolución FG 15/10), y continuó más adelante con la ampliación de las competencias de actuación a todas aquellas investigaciones en las que estuviesen comprometidos bienes ambientales (Resolución FG 271/11).

Su puesta en marcha responde a las complejas características de este tipo de investigaciones penales, que requieren de una planificación institucional estratégica que pueda dotar aquellas herramientas que coadyuven a mejorar su labor en este ámbito. En este sentido, se observa la necesidad de alcanzar una coordinación adecuada con todos los organismos, áreas y/o agencias gubernamentales que sean   competentes   en   la   materia   (MPF, 2016). Asimismo, un control eficaz de estas conductas precisa una organización adecuada de la fiscalía que facilite el contacto con profesionales, peritos y expertos en una variada gama de disciplinas técnicas y científicas que se encuentran reiteradamente implicadas en la valoración de actividades que inciden en los ataques contra los bienes y componentes ambientales.

Al respecto, la experiencia internacional de los últimos años ha demostrado que las particularidades que presenta la delincuencia ambiental requieren de fiscales que cuenten con experiencia y con una especial dedicación que les permita adquirir un buen conocimiento y manejo de una extensa y no siempre sencilla normativa administrativa (MPF, 2016). Por lo tanto, la creación de la UFEMA, además de obedecer a mejorar la organización y respuesta del MPF ante la problemática ambiental, se encuentra en consonancia con la política de creación de fiscalías especializadas existente no solo en Latinoamérica sino también en el mundo.

4.1.1)  Funciones y competencias

La UFEMA tiene competencia exclusiva para intervenir en la investigación de todas aquellas conductas que comporten infracción a las siguientes normas:

• Artículo 55 del Código Contravencional de la CABA, que sanciona a quien coloca o arroja sustancias insalubres o cosas dañinas en lugares públicos.
• Artículos 55 primer párrafo, 56 primer párrafo y 57 de la Ley 051 de Residuos Peligrosos, que establecen sanciones para distintos supuestos en los que, utilizando los residuos a que se refiere la ley, se envenenare, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general;
• Los delitos dispuestos en la Ley 14.346 de Actos de Maltrato y Crueldad Animal, que establece sanciones para las personas que maltraten o hagan víctimas de actos de crueldad a los animales;
• Las violaciones de clausura (artículo 73 del Código Contravencional) en ocasión de clausuras dictadas por la Dirección General de Control Ambiental (DGCONTA) dependiente de la Agencia de Protección Ambiental (APRA) y/o de cualquier otro organismo y/o agencia gubernamental que afecte el

Asimismo, esta unidad fiscal tiene intervención exclusiva en los casos en donde se solicite el pase de actuaciones para su juzgamiento ante la justicia penal, contravencional y de faltas y/o la revisión de medidas cautelares, respecto de las infracciones a la Ley Nº 451 (Código de Faltas de la CABA) dispuestas por la DGCONTA de la APRA.

4.1.2)  Funcionamiento

Desde su puesta en funcionamiento, la actividad de la UFEMA contribuyó a reducir la conflictividad contravencional y penal en materia ambiental, profundizando la persecución inteligente de aquellos casos vinculados con la protección del entorno y la seguridad pública en todas sus dimensiones (MPF, 2016). Al respecto, un informe estadístico (UFEMA, 2020) demuestra que la actividad de la fiscalía se ha incrementado en forma sostenida desde su creación hasta la actualidad: mientras que en su primer año ingresaron 865 causas, tres años después, en 2019, la cantidad se elevó a 3009 casos. Este aumento en sus actuaciones supone la consolidación de su estructura institucional en el ejercicio de sus tareas como garante y defensor del derecho al ambiente.

Al mismo tiempo, en el ámbito de la CABA se advierte un notable crecimiento de la repercusión social en los delitos ambientales, que se evidencia, por ejemplo, ante la gran cantidad de denuncias que la UFEMA recibe en relación al maltrato y tráfico ilegal de animales. Estas demandas de la sociedad reivindican un aumento de la penalidad en este ámbito y se relacionan, como veremos más adelante, con la necesidad de modificar la Ley Nº

14.346. Al respecto, las estadísticas de la fiscalía indican que, aproximadamente, entre el 65 y 70 % de las denuncias ingresadas en la UFEMA responden a casos de maltrato y crueldad contra animales (562 casos durante el año 2016, 780 casos en 2017, 975 en 2018 y alrededor de 1.470 casos en 2019). En este punto, se destaca que desde sus inicios la fiscalía ha rescatado cerca de 3 mil animales como consecuencia de su accionar en causas de maltrato o tráfico ilegal (UFEMA, 2020).

4.1.3)  La coordinación y los protocolos de actuación

El carácter interdisciplinario de la materia y la dispersión de sus competencias en el ámbito de la CABA implican la necesidad de formular estrategias comunes para lograr una adecuada investigación de los ilícitos ambientales. Por ello, se requiere la coordinación de las actuaciones de la fiscalía, la Policía de la Ciudad y las autoridades del GCBA y de otras jurisdicciones competentes en la materia, procurando una participación activa y homogénea de cada una de ellas en las áreas de su competencia, que potenciará la capacidad de actuación de la UFEMA. En esta dirección, se recomienda la unificación y estandarización de los criterios de investigación mediante el establecimiento de protocolos y/o guías de actuación. Estas herramientas técnicas buscan proporcionar directrices generales para mejorar la práctica de los fiscales, policías y auxiliares de la justicia en la investigación de los delitos ecológicos. De esta manera, pretenden constituir un marco que evite improvisaciones en la etapa de investigación de los hechos delictivos, actuando con la diligencia debida desde el inicio de la investigación o de la recepción de la denuncia (MPA, 2018). Asimismo, considerando que las actividades de investigación dependen del tipo de hecho que se investigue y de las circunstancias particulares locales y ambientales, así como de los materiales involucrados, estos protocolos adoptan una doble perspectiva. Por un lado, describen pautas comunes a toda investigación de delitos ecológicos y, por el otro, las directrices particulares en materia de residuos peligrosos, agroquímicos, derrames, incendios, explosiones, fuga de sustancias, fauna, etc. (MPA, 2018). Finalmente, se debe mencionar que los protocolos de actuación acuden a la llamada “trilogía investigadora” para realizar una adecuada delimitación de roles y responsabilidades de cada parte interviniente en la investigación. Este enfoque identifica al fiscal como investigador jurídico y director de la investigación, al policía como investigador fáctico y recolector de evidencias y, por último, al perito como investigador técnico y científico (MI, 2016).

Como se puede observar, la adecuación y puesta en funcionamiento de estas guías de actuación implican el trabajo coordinado, en equipo e interdisciplinario de fiscales, policías y autoridades gubernamentales competentes. Asimismo, se destaca que su puesta en práctica puede ser de gran ayuda para lograr que las investigaciones sean efectivas y permitan, eventualmente, producir una teoría del caso que brinde una explicación razonable de los hechos y determine las responsabilidades.

4.1.4)  Obstáculos y dificultades

En base a las entrevistas realizadas al personal de la fiscalía y al material bibliográfico estudiado, dentro de los principales problemas que presenta la UFEMA en el desarrollo de sus actividades se debe mencionar, preferentemente, la inexistencia de una policía ambiental en el ámbito de la CABA y la falta de un laboratorio para analizar las evidencias. Asimismo, hay que incluir la escasez de recursos humanos y técnicos para poder afrontar el incremento de la

carga laboral que la asignación exclusiva de competencias supone, y finalmente, los inconvenientes que surgen en los casos de protección animal.

4.1.4.1)  Inexistencia de una Policía Ambiental en la Ciudad

A raíz de la potestad que tiene la UFEMA de dirigir la investigación de delitos, contravenciones y faltas ambientales dentro del ámbito de la CABA y de practicar todas las diligencias que sean conducentes al éxito de la misma, surge la necesidad de contar con un cuerpo de seguridad especializado que cumpla funciones como auxiliar de la justicia. En este sentido, la fiscalía necesita trabajar con policías que puedan realizar en forma exitosa las tareas que le encomienden en materia de prevención, conjuración e investigación de delitos ecológicos. Esta necesidad toma mayor relevancia si se considera el importante papel que tiene el personal de seguridad en las tareas de persecución de los ilícitos, como responsable de la puesta en práctica de un conjunto de diligencias que tienen por finalidad evitar, neutralizar y/o averiguar la ocurrencia del hecho delictivo y, además, de recolectar las pruebas necesarias para comprobar su comisión. Sobre esto, el secretario de la UFEMA indica:

“la implementación de una Policía Ambiental es imprescindible. No se puede concebir que una ciudad como Buenos Aires con grandes industrias y variadas actividades, y gran densidad poblacional, con una amplia ribera en la zona norte y sur, carezca de una Policía Ambiental. Una policía moderna no puede carecer de un área o sección ambiental” (entrevista Nº 3, 2020).

En idéntico sentido, un integrante de la Policía de la Ciudad opina:

“creo que es necesaria la creación de una Policía Ambiental en la Ciudad. Todas las policías de todos los ámbitos, tanto nacional, provincial como municipal cuentan con una Policía Ambiental (…). La Ciudad la necesita porque el policía ambiental tiene que tener una visión técnica sobre todo lo que es el medio ambiente, no sólo ser policía. Tiene que ser una persona especializada en materia técnica-ambiental, tener un conocimiento de los procesos y de las actividades que realiza cada lugar” (entrevista Nº 1, 2020).

A esta altura se debe remarcar que, actualmente, las funciones en materia de protección e investigación ambiental que la UFEMA le requiere a la Policía de la Ciudad son llevadas a cabo en forma exclusiva por tan sólo dos agentes de una brigada perteneciente a la División Operaciones Especiales Requerimientos del Ministerio Público. Al respecto, uno de los integrantes de dicha brigada señala:

“En este momento somos dos en total que estamos abocados a esta tarea. Eso es algo que nosotros debemos ir viendo, porque realmente hay muchas denuncias y muchas áreas, mucho trabajo, y nosotros somos una Brigada de dos hombres que tenemos que recorrer prácticamente todo el ámbito capitalino, con distintos temas, como los procedimientos que nosotros hacemos en el lugar, (…) los requerimientos que nos manda la fiscalía, entre muchos otros” (entrevista Nº 2, 2020).

En resumen, los problemas que la UFEMA presenta como consecuencia de la inexistencia de un cuerpo policial especializado se observan en las siguientes palabras de Bomparola:

“la falta de una Policía Ambiental nos impide atender las contingencias ambientales como corresponde, es decir, con personal capacitado y que cuente con elementos adecuados para llevar adelante su labor. Por otro lado, impide llevar adelante investigaciones técnicas específicas, y de esta manera las causas ambientales no tienen buen pronóstico al carecer de evidencias de peso, que permita establecer el cómo, cuándo y quién contamina o afecta al medio ambiente” (entrevista Nº 3, 2020).

sí pues, se puede advertir que la falta de una policía especializada en el ámbito de la CABA presenta, principalmente, dos consecuencias negativas. En primer lugar, la imposibilidad de la fiscalía de atender en forma inmediata los casos ambientales y, en segundo orden, la dificultad para obtener y resguardar las evidencias que permitan actuar con la diligencia debida desde el inicio de la investigación (entrevista Nº 4, 2020).

Por otro lado, esta situación implica que la UFEMA deba acudir actualmente a comisarías y/o divisiones de investigación que no se encuentran capacitadas en temas ambientales. Esto supone, además de lo señalado anteriormente, el peligro al que se enfrenta el personal policial en sus actuaciones. Al respecto, el secretario de la UFEMA indica:

“casi siempre se tiene que recurrir a las comisarías vecinales, tiene que intervenir algún área de investigación que no está capacitada en temas ambientales y son los que primeramente toman conocimiento e intervención en el hecho, con una doble consecuencia negativa. En primer lugar, el riesgo del propio personal policial que no tiene los conocimientos técnicos para manipular y tomar las medidas inmediatas en este tipo de contingencias. Y la segunda derivación es la imposibilidad de obtener evidencias sobre de qué modo y cómo se ha efectuado la transgresión ambiental, con lo cual nos vemos impedidos de obtener elementos de prueba que son relevantes después para toda la vida del proceso”. (entrevista Nº 4, 2020).

Asimismo, se advierte que esta situación se relaciona el insuficiente control, fiscalización y cumplimiento de las sanciones en las causas ambientales. Esto genera serias dificultades observadas en las siguientes palabras del secretario de la fiscalía:

“no tenemos el brazo ejecutor de la sanción correspondiente a la vulneración de estas normas ambientales, (…) la única manera que podemos encuadrar (…) a aquellos que llevan adelante actividades contaminantes es estar encima, es el control, la fiscalización de todas las actividades y la sanción cuando se detecta que no se cumplen las normas (…). A veces veo que se los intima, pero el contraventor o el imputado sigue contaminando, sigue afectando el ambiente y ese no parar de la actividad es tiempo que se pierde en la afectación al bien jurídico, que en muchos de los casos sabemos que no lo vamos a poder retrotraer a la situación anterior al acto contaminante” (entrevista Nº 4, 2020).

Al mismo tiempo, es importante subrayar que, en la práctica, la inexistencia de una policía local calificada lleva a que la UFEMA deba requerir en muchas oportunidades la colaboración de cuerpos especializados de otras jurisdicciones para llevar adelante sus investigaciones.

Por todo lo mencionado, la fiscalía necesita la creación de un cuerpo policial especializado que cuente con los recursos materiales y técnicos necesarios que le permitan llevar adelante las tareas de prevención, control, análisis de casos, atención de las contingencias e investigaciones ambientales resguardando la vida de su personal policial (entrevista Nº 5, 2020).

4.1.4.2)  Falta de laboratorios ambientales

Dentro de los principales obstáculos que presenta la UFEMA se advierte la falta de laboratorios para analizar las pruebas producidas en el ámbito de sus investigaciones. En este aspecto, se observa que la Policía de Ciudad y los organismos públicos del GCBA que actúan como respaldo en la producción de la prueba no poseen, en general, la disponibilidad de equipamiento suficiente o de la complejidad requerida para la realización adecuada de los peritajes que la fiscalía necesita. En relación a ello, el secretario de la UFEMA señala:

“lo más determinante (…) es la falta de laboratorios ambientales. No existe un laboratorio que nos pueda analizar todos los elementos que podamos recolectar en la escena del hecho, (…) con lo cual nos vemos impedidos de analizar elementos de prueba que son relevantes después para toda la vida del proceso” (entrevista Nº 4, 2020).

Al respecto, un integrante de la Policía de la Ciudad señala:

“hay ciertas circunstancias en la que la UFEMA nos pide tomar muestras de algunos líquidos y vertidos a fin de tener una prueba del delito o la infracción que se está llevando a cabo (…), y el problema suscita en qué organismo nos puede hacer ese análisis ya que la Policía de la Ciudad no cuenta con un laboratorio que se encargue de ello. Por eso es que nosotros solicitamos, por intermedio de la UFEMA, si podemos mandar a otra fuerza las muestras, ya sea la Policía Federal, Gendarmería, dependiendo del alcance, para que ellos nos puedan analizar la sustancia que nosotros tomamos” (entrevista Nº 2, 2020).

En este escenario, se advierte que la UFEMA necesita no sólo la creación de una policía capacitada y especializada, sino también que cuente con un laboratorio propio para realizar los análisis de las pruebas y las pericias y/o informes técnicos que la fiscalía le requiera (entrevista Nº 3, 2020). Sobre esto, un personal policial de la CABA (entrevista Nº 2, 2020) indica:

“lo ideal es tener nuestro propio laboratorio (…) para no estar dependiendo de otras policías, y así evitar el hecho de llevar la muestra, de pedirle permiso a la fiscalía que intervenga y demás. Esto se soluciona teniendo un laboratorio propio, así inmediatamente una vez tomada la muestra, una vez detectada la infracción, detectado el vuelco, ya tener un equipo preparado para el levantamiento de muestras, tener las muestras y ya directamente dirigirlas al laboratorio y que ahí se haga el análisis, y mandar el sumario o la intervención con todos los resultados”.

Es necesario destacar que estas carencias, vinculadas con la escasez de medios técnicos y la falta de cuerpos policiales y periciales abocados específicamente a este tipo de procesos son las que constituyen, en la práctica, una de las variables más relevantes para alcanzar el éxito en este tipo de procesos (entrevista a González, citado por el Diario Judicial el 11 de julio de 2007).

4.1.4.3)  Falta de recursos humanos

En este punto se abordan los problemas relacionados con la carencia de medios de la UFEMA, en particular, los recursos humanos necesarios para poder afrontar el incremento de la carga laboral que la asignación exclusiva de competencias supone y, asimismo, aquellos elementos imprescindibles para una correcta producción y valoración de la prueba ambiental.

En primer lugar, se observa que, si bien el incremento de la carga laboral de la fiscalía ha sido sostenido desde el inicio de sus actividades y estuvo acompañado por la ampliación de algunas de sus competencias de actuación e intervención, la asignación de recursos humanos no estuvo a la altura de sus nuevas y variadas necesidades. Además, se destaca que en la práctica la UFEMA no sólo atiende casos estrictamente ambientales, sino que también recibe causas relacionadas con la salud pública. Si bien los conceptos de ambiente y salud se encuentran estrechamente vinculados y, por este motivo, resulta adecuado que la fiscalía atienda estas cuestiones, se advierte que estas causas incrementan aún más su caudal de trabajo e implican la necesidad de contar con una mayor cantidad de recursos humanos (entrevista Nº 1, 2020). A modo de ejemplo de estos casos relacionadas con la salud pública se resalta el de una juguetería de la CABA que fue clausurada con motivo de comercializar juguetes considerados nocivos para la salud por la gran concentración de ftalatos presentes en su composición. Al respecto, el Fiscal titular de la UFEMA declaró lo siguiente a un medio periodístico:

«Este tipo de maniobras delictivas son frecuentes, varios casos ya se tramitaron en la UFEMA, y con esta denuncia efectuada por la Cámara Argentina del Juguete se detectó al comercio y se puso en conocimiento la infracción a la normativa legal que pone en riesgo a la salud pública» (entrevista a Michienzi, citado por diario NJ, 8 de noviembre de 2019).

Por todo ello, la UFEMA necesita ser dotada de los recursos humanos y materiales necesarios para poder afrontar la carga laboral que la asignación exclusiva de competencias supone. Cabe destacar que, por las características de la temática, su conformación debe responder a una lógica interdisciplinaria que considere la incorporación de profesionales, peritos y expertos en una variada gama de disciplinas técnicas y científicas que se encuentran implicadas en la valoración de los delitos e infracciones.

Finalmente, para un adecuado desarrollo de las actividades de la fiscalía es necesario que sean incluidas dentro sus responsabilidades y competencias formales aquellas que en la práctica tiene asignadas como propias.

4.1.4.4)  Inconvenientes asociados a las causas de protección animal

En relación a la actividad vinculada con la protección animal se observa que, si bien se han podido recuperar una gran cantidad de ejemplares como consecuencia de su accionar en causas de maltrato o tráfico ilegal, se presentan serias dificultades relacionadas con la posterior ubicación y tratamiento de los mismos. Al respecto, se destaca que la CABA no posee un espacio propio dedicado a la rehabilitación de animales encontrados en la vía pública y/o recuperados en causas de maltrato o tráfico ilegal. Actualmente, muchas de esas tareas son realizadas en colaboración con distintas organizaciones no gubernamentales en virtud de convenios que han firmado con la fiscalía o como consecuencia de su buena voluntad para colaborar con el cuidado de los animales. También se debe señalar que estas organizaciones presentan muchas dificultades relacionadas con la falta de recursos para poder alimentar y atender la salud de los animales en forma previa a su posterior reubicación, situación que en algunas oportunidades puede generar un conflicto entre dichas organizaciones y la fiscalía (entrevista Nº 3, 2020).

Por ello, es necesario que la CABA cuente con un espacio propio para albergar a los animales recuperados, dotado de los recursos necesarios para su alimentación y, asimismo, de veterinarios y profesionales que puedan atenderlos en forma previa a ser liberados en hábitats naturales u otorgados en adopción responsable, según corresponda de acuerdo al tipo de ejemplar en cuestión.

No obstante, cabe destacar que la CABA cuenta con un Centro de Rescate de Fauna Silvestre que se encuentra en la Reserva Ecológica Costanera Sur y es administrado conjuntamente por la propia reserva, el Ecoparque y la Fundación Caburé-í. Este centro funciona como un espacio dedicado a la rehabilitación con fines de liberación de ejemplares encontrados heridos, perdidos o atrapados en la vía pública o incautados al tráfico ilegal. Si bien se destaca la labor de este organismo, se advierte que sólo reciben animales silvestres y que presenta algunas dificultades relacionadas, en muchos casos, con las dificultades de control y fiscalización de la CABA sobre las condiciones de cautiverio y tráfico ilegal de este tipo de fauna. Lo dicho se ve reflejado en las siguientes declaraciones de un integrante del Centro de Rescate:

«Hay gente que tiene animales silvestres en cautiverio y se les escapan, o directamente los sueltan en la reserva porque un día se dieron cuenta que hacen más olor del que pensaban o no es tan manso como creían y lo ‘liberan’ acá para que el animal ‘esté más feliz’, cuando en realidad están haciendo un lío bastante importante con la introducción de especies exóticas que necesitan otros factores climáticos y ambientales» (entrevista a Capdevielle, citado por el diario TELAM el 20 de enero de 2017).

Del mismo modo, existe otro inconveniente asociado al anterior que se presenta cuando los animales deben ser trasladados a otras jurisdicciones, generalmente a la provincia de Buenos Aires. En estos supuestos se advierten dificultades relacionadas con los permisos necesarios para su traslado, la falta de recursos materiales y medios de transporte adecuados, etc. De la misma manera, esta situación se vincula con la necesidad de coordinar con otros cuerpos policiales, fiscalías y autoridades de otras jurisdicciones (entrevista Nº 3, 2020).

Por otro lado, se presentan inconvenientes relacionados con las bajas penas que dispone la Ley Nº 14.346, que van de 15 días a 1 año de prisión para quienes cometan malos tratos o actos de crueldad contra los animales. Al respecto, en una nota periodística el secretario de la UFEMA indica:

“una vez probado el delito se somete a la persona a un juicio penal y se le busca una condena, pero las penas máximas llegan a un año, por eso se está tratando de modificar la ley porque con el correr del tiempo quedó desactualizada” (entrevista a Bomparola, citado por el diario El Día el 21 de enero de 2019).

En este aspecto, teniendo en cuenta que se trata de una ley sancionada en 1954 y que, además, en el año 2016 se sancionó la Ley Nº 27.330 que prohíbe en todo el territorio nacional la realización de carreras de perros e impone penas máximas de hasta 4 años de prisión, resulta necesario elevar la escala penal de la mencionada Ley Nº 14.346, actualizando sus penas para tener mayor coherencia legislativa. De esta manera, se podrá avanzar en la protección de los animales castigando a los autores con penas acordes al delito cometido.

A su vez, hay que señalar que la Ley Nº 14.346 no contempla a la fauna silvestre y mucho menos la que está en peligro de extinción, motivo por el cual resulta necesario que la Ciudad cuente con una ley que las proteja (entrevista Nº 6, 2020). Al respecto, se destaca que se han presentado varios proyectos de ley de Protección de la Fauna Silvestre Urbana en la Legislatura porteña.

Por último, en relación a la actuación del personal policial de la CABA en los casos vinculados con la protección animal, se observa la falta de conocimiento para poder distinguir el tipo de especie con el que se encuentran en su labor. Esta situación, vinculada con la inexistencia de un área especializada y la falta de capacitación, implica en muchas oportunidades que los agentes no puedan realizar un adecuado encuadre jurídico y, sobre todo, una correcta manipulación de los animales sin poner en riesgo su salud y la del ejemplar que se encuentra en situación de “estrés” (entrevista Nº 3, 2020).

4.2)  Los problemas que enfrentan las Policías en la protección del ambiente

Como resultado del análisis de la literatura especializada a nivel local e internacional, y de las entrevistas realizadas a profesionales con competencias ambientales dentro del ámbito policial y judicial de diferentes jurisdicciones, se observa que las instituciones policiales se enfrentan a conductas ilícitas similares y presentan dificultades más o menos comunes en relación a las tareas vinculadas con la protección del entorno.

Asimismo, se comprueba que muchos de sus inconvenientes surgen como consecuencia de diferentes factores que se relacionan, principalmente, con las características complejas e interdisciplinarias de la temática, su organización normativa e institucional, la insuficiente capacitación técnico-jurídica de los agentes policiales, y la falta de percepción de la sociedad sobre los problemas ambientales. Del mismo modo, se observa que estas dificultades pueden variar según se trate de cuerpos policiales que se desempeñan en medios rurales y/o urbanos y se intensifican, sobre todo, en aquellas policías que no cuentan con áreas especializadas donde la capacitación es baja o prácticamente nula. A los efectos de este trabajo, se destaca que sólo serán considerados los problemas y dificultades que presentan las policías en sus tareas relacionadas con la protección del medio urbano, pues este es el tipo de problemas al que debe enfrentar el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA.

4.2.1)  Principales conductas ilícitas

Las conductas ilícitas a las que se enfrentan los policías en sus tareas de protección del ambiente urbano son generalmente compartidas por los diferentes cuerpos tanto a nivel local como internacional. Entre ellas se destacan, actualmente, el tráfico y la gestión ilegal de residuos peligrosos y electrónicos, las emisiones contaminantes de industrias y fuentes móviles, el comercio ilegal de fauna silvestre, y el maltrato animal, entre otros (UNEP- INTERPOL, 2016). Al respecto, en el ámbito local el secretario de la UFEMA indica:

“en la Ciudad lo más frecuente son los arrojos clandestinos directos a cursos de agua, ya sea por ducto cloacal o pluvial, como así también el arrojo de residuos patogénicos enmascarados como residuos sólidos urbanos, y también emisiones contaminantes fijas de industrias, y móviles de los vehículos” (entrevista Nº 4, 2020).

En relación con esto, un policía de la CABA señala lo siguiente:

“hay empresas que en vez de tener el protocolo de retiro de residuos peligrosos directamente los tiran (…) al tacho de basura, cuando en realidad tienen que tener el protocolo, porque esa basura no puede ir como basura domiciliaria, tienen que ser tratados como residuos peligrosos” (entrevista N º 2, 2020).

Y en la misma dirección, agrega:

“existen un montón de frigoríficos o carnicerías que realizan las faenas de la carne y trasladan estas carnes en unas bateas de acero y esta gente hay veces que proceden a lavar este tipo de bateas en la vía pública, arrojando en la misma todos los productos

derivados de la carne, ya sea sangre, grasa, no sólo carne vacuna sino también pescado, pollos y otras cosas (…). Se producen vertidos y vuelcos de toda índole, tanto de fábricas como frigoríficos, restaurantes, carnicerías, etc. Cualquier vuelco empieza a contaminar y si hay miles de vuelcos por todos lados la contaminación es mucho peor” (entrevista Nº 2, 2020).

Asimismo, en el ámbito local se deben considerar los delitos relacionados con el maltrato animal y el comercio ilegal de fauna silvestre. Al respecto, hay que señalar que en nuestro país la CABA actúa como un centro de concentración del tráfico de fauna silvestre por dos razones. Por un lado, debido a que hay una gran demanda de animales de compañía no convencionales y, por el otro, dado que la CABA tiene capacidad para transitarlos hacia otras ciudades tanto del interior como del exterior, motivo que supone la necesaria coordinación con otras jurisdicciones para la efectiva persecución de este delito (B.A., 2020).

Del mismo modo, en el ámbito español se advierte que las principales conductas se relacionan con investigaciones sobre delitos contra el medio, la ordenación del territorio y urbanismo, el patrimonio histórico, la flora y la fauna, y malos tratos a animales domésticos, según datos oficiales de la Fiscalía General (2017). Asimismo, se observa que muchas de esas conductas no son nuevas y se advierten desde hace más de dos décadas, considerando que el vertido de residuos, el tráfico de especies protegidas, la investigación de las causas de incendios forestales o el control de animales peligrosos forman parte del trabajo diario de la protección del ambiente que realizan los Mozos de la Esquadra desde sus inicios (Generalitat de Catalunya, 2003).

Por otro lado, se debe considerar el aumento sostenido a nivel mundial de los delitos ambientales y los grandes beneficios económicos de esta modalidad delictiva que se encuentra en pleno crecimiento (UNEP-INTERPOL, 2016). Ante esta realidad, el Consejo de la Unión

Europea (2017) los consideró dentro de las formas de delincuencia grave y organizada, en particular aquellos delitos contra la fauna y flora salvajes y el tráfico ilícito de residuos.

4.2.2)  Complejidad de los delitos ambientales

A esta altura hay que resaltar que los ilícitos ambientales, si bien presentan similitudes con investigaciones en otras áreas delictivas, se encuentran sujetos a determinadas características particulares que los diferencian del resto. Estas características se relacionan, principalmente, con una mayor complejidad normativa, la necesidad de interactuar con una gran cantidad de agentes externos a las unidades puramente policiales, la definición entre el ámbito administrativo y/o penal de la infracción, y la necesidad de contar con un gran conocimiento técnico para averiguar quién, dónde y cómo se realizó la actividad perjudicial para el ambiente. Además, se advierte que existe una gama muy amplia de delitos ecológicos que se relacionan, a su vez, con otros ilícitos como la corrupción, la falsificación, el narcotráfico, la delincuencia financiera y la cibercriminalidad (Godoy Toledo, 2018).

Por ello, considerando las dificultades asociadas a las investigaciones de estas modalidades delictivas, el Consejo de la Unión Europea (2016) recomendó a todos los países parte que doten a las autoridades policiales la capacidad suficiente para detectar e investigar los delitos contra el medio de forma oportuna. Asimismo, sugirió que incrementen su atención en la educación y formación de las autoridades policiales y judiciales en el ámbito de la lucha contra la delincuencia ambiental a través de la instauración de programas específicos de formación.

Como se puede observar, la gran complejidad de los delitos ecológicos requiere una continua y permanente capacitación técnico-jurídica del personal policial, que debe ser tenida en cuenta en el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA. Al respecto, Bomparola (2017) sostiene:

“El éxito de este nuevo cuerpo policial radicará en la capacitación y especialización de sus integrantes para el abordaje rápido y eficiente de las cuestiones ambientales en todas sus expresiones y ámbitos en los que se nos presenten en el día a día”.

4.2.3)  Falta de capacitación

Uno de los principales problemas al que se enfrentan los policías en relación a las tareas de protección del medio se relaciona con la nula o insuficiente capacitación técnico- jurídica en la materia. Cabe destacar que este factor se presenta como uno de los más importantes ya que tiene clara y directa incidencia en otros problemas que se presentan en el cumplimiento de sus funciones. En este aspecto, se advierte que la falta de capacitación genera dificultades asociadas con el control de las conductas ilícitas, el conocimiento de la normativa ambiental, la identificación del organismo público competente, la interpretación, análisis y resolución de los casos, y las medidas de seguridad necesarias para prevenir accidentes, entre otros. En este sentido, el secretario de la UFEMA señala:

“como ocurre en los lugares donde ya se encuentra implementada la Policía Ambiental, y como le consta al dicente en la función judicial del día a día, cuando se debe intervenir en los denominados “casos ambientales”, el personal policial no se encuentra debidamente capacitado, y los efectivos no pueden interpretar la hipótesis del caso en el cual deben intervenir” (Bomparola, 2017).

En una entrevista, el mismo funcionario judicial agrega para el caso de la CABA:

“no hay una policía que se la haya preparado, se le haya brindado asesoramiento, capacitación específica en las cuestiones ambientales y mucho menos con elementos técnicos en todo lo que tiene que ver en el levantamiento de muestras  en la preservación de la evidencia para poder llevar adelante los casos (entrevista Nº 5, 2020).

Por su parte, un integrante de la Policía de la Ciudad advierte:

“con respecto a lo que es la instrucción del policía que ya se encuentra trabajando en una dependencia, es muy poco el conocimiento en materia ambiental, al punto que hay algunos que desconocen ciertos artículos que apuntan a eso o ciertas medidas ambientales que pueden contraatacar o reaccionar en el caso que detecten o vean algo de ese tipo. Tiene que ser algo muy grave (…) para darnos cuenta que es una especie de contaminación (…). La gente no está muy preparada en materia ambiental” (entrevista Nº 2, 2020).

Del mismo modo, en relación a los aspirantes de la Policía de la Ciudad se observa que la capacitación ambiental que reciben es insuficiente, limitándose a la instrucción sobre normativa sin tener muy en cuenta los aspectos técnicos de la materia. Al respecto, un efectivo policial de la CABA advierte (entrevista Nº 2, 2020):

“los cadetes tienen una materia ambiental que apunta a todo lo que es la parte técnica judicial, lo que son las leyes a favor del ambiente y demás (…), que hacen al labrado de una instrucción de un sumario, al labrado de un acta y a determinar fehacientemente cuáles acciones son reconocidas de materia ambiental. Ahora bien, eso tiene que ir acompañado de un nivel técnico debido a que no solo deben saber la parte legal, sino que también tener un conocimiento técnico de cómo se produce, de dónde vienen o que operatoria tienen las fábricas, por ejemplo, para esquivar esas leyes”.

En este punto, cabe destacar que Godoy Toledo (2018) advierte la importancia de la capacitación del personal policial desde una doble óptica: la especialización genérica y la especialización particular. En primer lugar, señala que resulta esencial contar con unidades policiales ambientales entendidas en un sentido genérico dada la especificidad y tratamiento singular que requiere esta tipología delictiva. Por otro lado, dado el amplio abanico de modalidades existentes, así como el extenso conglomerado normativo que regula cada actividad, sostiene que sólo se conseguirán resultados exitosos si las unidades especializadas son capaces de crear especialistas en cada temática concreta que focalicen su actividad en esa área específica.

4.2.4)  Dificultades de control

Otro de los problemas se presenta ante la dificultad que existe en la práctica para poder controlar las conductas ilícitas que atentan contra el ambiente. Si bien estos inconvenientes emergen en buena medida por la complejidad de estos delitos, en muchas oportunidades se relacionan con la falta de capacitación del personal policial, el exceso de burocracia y la carencia de recursos materiales. Asimismo, se vinculan con el volumen y dispersión de la normativa y las competencias ambientales, y la deficiente coordinación de los organismos involucrados en la protección del medio, aspectos que serán analizados en forma particular en los siguientes puntos.

En primer lugar, se observan dificultades del personal policial para determinar si las situaciones a las que se enfrentan configuran un problema estrictamente ambiental. Esta situación se relaciona en gran medida con la falta de capacitación e impide realizar un control adecuado de las actividades que atentan contra la calidad del entorno (entrevista Nº 6, 2020).

Del mismo modo, se advierte que en muchas oportunidades el personal policial presenta dificultades para definir si una conducta constituye una infracción administrativa o una penal (Mussi, 2002). Al respecto, se constata que la línea que divide este tipo de infracciones no siempre es clara, dando lugar a dudas o confusiones por parte de los  agentes policiales que dificultan sus tareas de control, sobre todo cuando no se le otorga una correcta y actualizada instrucción sobre normativa ambiental. Esto se observa, en relación al personal policial de la CABA, en las siguientes palabras del secretario de la UFEMA:

“Muchas veces sucede que se los afecta a procedimientos de las más variada naturaleza jurídico-legal que le impiden dar respuesta satisfactoria a los requerimientos judiciales” (Bomparola, 2017).

Por otro lado, se destaca que el procedimiento para comprobar los ilícitos presenta muchas dificultades que se relacionan, en muchos casos, con un exceso de burocracia que impide realizar un control adecuado, tanto en tiempo como en forma. Un ejemplo de lo mencionado se aprecia en la explicación que brinda un integrante de la Unidad Central de Medio Ambiente del cuerpo de los Mozos de la Esquadra, en relación al procedimiento relacionado con las tomas de muestras durante las investigaciones ambientales:

“el acceso a la toma de una muestra, por ejemplo, las emanaciones al aire de una chimenea industrial, necesita de un permiso para el acceso al establecimiento. Esto pone sobre aviso a los denunciados. El procedimiento es muy engorroso, en el momento de la toma de una muestra del material sospechoso, se recogen tres elementos del mismo componente en tres lugares distintos: antes del vertido, en la boca del vertido, y río abajo del mismo. Además, se toman tres pruebas en cada punto de recogida, debido a que uno debe quedar en posesión del establecimiento que emite el mismo, el segundo se lo queda la institución que interviene para realizar el análisis, y el tercero se utiliza en caso de desacuerdo de los resultados obtenidos por los dos anteriores” (Mussi, págs. 101 y 102, 2002).

En el ámbito de la CABA, se comprueba que esta situación presenta características similares. Para tomar una muestra de un establecimiento en el marco de una investigación ambiental se necesita probar que existen motivos para presumir que en ese lugar se está incumpliendo con la normativa. Esto implica tiempo y la realización de muchas diligencias previas, como indagar a los vecinos de la zona, recolectar pruebas, cumplir determinados procedimientos y pautas que en la práctica pueden generar que la investigación se dilate más de la debido (entrevista Nº 3, 2020).

En este punto se debe remarcar la gran importancia que tiene la toma de muestras en la investigación de los procesos penales ambientales, que constituye un elemento imprescindible para alcanzar una condena efectiva. En tal sentido, un policía español advierte la trascendencia que tiene el aseguramiento y búsqueda de fuentes de prueba:

“no olvidemos que la toma de muestra en un proceso penal se convierte en la prueba principal de cargo contra el acusado (…), sus abogados intentan siempre desvirtuar la toma de muestra porque si desvirtúan eso, se ha acabado…, ya no puede haber sentencia porque si ha sido tomado mal la muestra ya no hay prueba y si no hay prueba ya no hay sentencia condenatoria.” (Mussi, pág. 267, 2002).

En consecuencia, uno de los problemas más difíciles que deben afrontar los policías se relaciona con la tarea de buscar, asegurar y acopiar los elementos de convicción que sean útiles, pertinentes y necesarios para acusar a un delincuente ambiental y procurar una condena (Lamadrid Ubillus, 2013). Esta problemática se relaciona con múltiples factores asociados, principalmente, con las dificultades que presenta el procedimiento de las tomas de muestras, la necesidad de poseer un gran conocimiento técnico-jurídico y un protocolo de muestreo instaurado para garantizar que el resultado analítico represente la composición real de la fuente de origen. Además, hay que considerar la necesidad de contar con los recursos materiales y técnicos necesarios para realizar las tareas garantizando la seguridad personal de los agentes policiales.

En este último aspecto se observa que los cuerpos de seguridad, en general, no cuentan con los elementos necesarios para realizar adecuadamente sus tareas de control, situación que configura otro obstáculo en el desarrollo de las mismas. En relación con ello, el fiscal titular de la UFIMA señala para nuestro ámbito nacional:

“todo lo relativo a pericias y producción de pruebas, es realmente complejo por lo técnico, por lo interdisciplinario y por lo costoso de los insumos. Esto es precisamente algo que perjudica a los denunciantes, y que lo padecemos jueces y fiscales a diario (…). Hemos entablado reuniones con los auxiliares nuestros, es decir, con las fuerzas de seguridad, para plantear cuál es el potencial con que cuentan. Tenemos una gran cantidad de consultas de jueces y fiscales que carecen de los medios, porque no tienen para hacer tal o cual medida de prueba. Estamos tratando de avanzar sobre ello, celebrar convenios con institutos u organismos especializados en la materia para que se pueda agilizar. Aquí hay una realidad cierta, los costos de estas pericias son muy altos” (entrevista a González, citado por el Diario Judicial el 11 de julio 2007).

En igual sentido, Bomparola advierte sobre esta situación en el ámbito de la CABA cuando afirma:

“no hay una policía que se la haya preparado, se le haya brindado asesoramiento, capacitación específica en las cuestiones ambientales y mucho menos con elementos técnicos en todo lo que tiene que ver en el levantamiento de muestras en la preservación de la evidencia para poder llevar adelante los casos. Principalmente esto afecta lo que es la labor primaria, y es lo que va a marcar el destino de las causas ambientales” (entrevista Nº 5, 2020).

Asimismo, el director de la Policía Ambiental de Córdoba remarca la importancia que tiene dotar a las policías de todas las herramientas y conocimientos necesarios para abordar en forma exitosa la persecución de los delitos ambientales (entrevista Nº 7, 2020):

“Al tema ambiental hay que dedicarle tiempo y recursos humanos y económicos para que funcione. Si no tenemos recursos humanos y económicos, ni conocimiento, y se crea algo para solamente decir que tenemos una policía ambiental, no alcanza, hay que hacerlo bien. Si no lo organizamos como se debe no funciona”.

4.2.5)  El volumen y la dispersión del marco legal

Dentro de los problemas que afrontan los cuerpos de seguridad también se debe mencionar aquél vinculado con el volumen y la dispersión de las disposiciones legales y reglamentarias que existen en la materia. En este aspecto, se observa que las normas que integran la legislación ambiental se encuentran dispersas en numerosos ordenamientos, incrementados en los últimos años con la expedición de nuevas leyes con enfoques sectoriales, lo que ha generado un entramado jurídico complejo, confuso y contradictorio, que favorece la discrecionalidad en la aplicación de las disposiciones (de la Maza Hernández, 2013). Del mismo modo, en nuestro país la legislación en materia ambiental se encuentra dispersa en diversas leyes que tratan problemáticas específicas, dado que no existe actualmente un Código Ambiental que reúna todas las existentes, situación que, como se indicó anteriormente, también se presenta en el ámbito de la CABA. Además, se debe resaltar que a partir de la reforma de la CN del año 1994 se estableció un régimen de competencias en materia ambiental muy complejo, compartido entre la Nación, las Provincias, la CABA y los Municipios. Este escenario dificulta no sólo el conocimiento de la normativa ambiental por parte del personal policial sino también la delimitación de competencias entre las diferentes autoridades competentes.

En resumen, la multiplicidad de normas existentes y su dispersión, sumado a la falta de conocimiento y capacitación técnico-jurídico de los integrantes de los cuerpos de seguridad (Godoy Toledo, 2018), limita su capacidad de actuación y control y favorece el desarrollo de las actividades ilícitas que atentan contra la calidad del medio.

4.2.6)  La dispersión de las competencias ambientales: la necesaria coordinación

Como se indicó anteriormente, la temática ambiental reúne características complejas e interdisciplinarias y posee una extensa legislación que se encuentra dispersa en numerosos ordenamientos. Esto implica, a su vez, que las competencias en la materia también se encuentren dispersas, es decir, asignadas a diferentes áreas de la administración gubernamental. Como observa Morán (1998), esta situación se presenta desde hace muchos años a nivel interorganizacional o intraorganizacional, dando como resultado en todos los casos un virtual vacío normativo. En esta dirección, la superposición en la competencia jurisdiccional induce, muchas veces, a conflictos de gestión como la dilución de responsabilidades, la existencia de políticas contradictorias, la dispersión del rol del Estado, etc.

Por otro lado, la dispersión de las responsabilidades conduce a que muchos de los policías que se encargan de la protección del entorno, aún aquellos que lo hacen sin saberlo, presenten dificultades para identificar cuál es el organismo público que tiene facultades específicas en un caso concreto. Al respecto, un integrante de la Policía de la Ciudad señala:

“Parte todo un poco de la experiencia que uno justamente tenga en esta materia, como actuar, a quien llamar, tener la comunicación necesaria para poder establecer los contactos de quienes pueden colaborar y ayudar en la materia. La sugerencia mía es empezar desde un principio con pequeños procedimientos que te vayan enseñando  que organismo del Gobierno de la Ciudad puede actuar y en cual lugar” (entrevista Nº 2, 2020).

Del mismo modo, se advierte que la dispersión de las competencias y la complejidad de los delitos implican la necesidad del trabajo en común y coordinado de los organismos competentes. Para ello se requiere involucrar a todos los actores multidisciplinarios relacionados con los servicios policiales, judiciales, ambientales y administrativos, definiendo claramente sus cometidos y garantizando un sistema seguro para compartir información de forma activa entre dichos actores (Consejo de la Unión Europea, 2016).

Sin embargo, en la práctica la coordinación de todos los organismos intervinientes no siempre resulta ser una tarea sencilla y libre de dificultades para las policías y los organismos públicos en general. En el ámbito español un informe indica que actualmente “existe una deficiencia en la información de las administraciones públicas españolas entre sí, así como a sus socios y a las instituciones europeas e internacionales (…), con una carencia de coordinación y colaboración interna que agrava la situación” (Seo Birdlife, pág. 7, 2018).

De la misma manera, se observa que en muchos casos la actividad preventiva de control y fiscalización de la administración se encuentra separada del área de investigación penal ambiental. Al respecto, Godoy Toledo (2018, pág. 49) indica:

“Esta cuestión limita enormemente el desarrollo de las investigaciones, pues habitualmente la propia investigación requiere del conocimiento de la actividad que se investiga y para llegar a ese conocimiento es importante que ambos componentes vayan unidos (prevención-investigación)”.

En el ámbito local también se observan dificultades relacionadas con la dispersión de las competencias ambientales y la falta de coordinación de las autoridades. En este punto, se destaca que la CABA no cuenta actualmente con un organismo que se encuentre formalmente encargado de la coordinación de todas ellas, lo que dificulta no sólo las tareas de articulación de las mismas sino también la posibilidad de compartir información de forma activa, segura y ágil entre dichos actores. En la práctica, esta situación puede ocasionar la demora de las investigaciones. Al respecto, un policía de la CABA señala:

“hay veces que la situación amerita que llamemos a algún organismo para que colabore o pueda determinar o realizar algún tipo de operatoria que nosotros por la capacidad que tenemos en este momento no lo podemos hacer, a veces es medio complicado (…). Siempre tratamos de detectar el caso, tratar de resolverlo, y si no se establece una inspección integral, quiere decir que iríamos con todos los organismos que sean necesarios para poder paliar cualquier circunstancia que nos pueda surgir durante la inspección, ya sea si el lugar está habilitado para ejercer esa actividad, de donde viene la contaminación, si está habilitado para realizar ciertas tareas, bueno…todo eso lo hacen otros organismos, nosotros vemos la faz policial (…). Todo eso se integra y se hace una inspección general, pero…a futuro (…). Nosotros damos el puntapié inicial porque somos los que detectamos la contravención, detectamos la acción y la paramos ahí. Por ese momento el lugar tiene que quedar automáticamente parado, y después al otro día o en ese momento si es posible hacer una inspección integral” (entrevista Nº 2, 2020).

Tal como se observó anteriormente, la propia investigación requiere del conocimiento de la actividad que se investiga y para llegar a ese conocimiento es importante que ambos componentes vayan unidos. Por ello, los encargados del control administrativo y de la investigación policial deben actuar en forma conjunta y coordinada.

Por otro lado, debido a que los delitos ecológicos no reconocen límites administrativos, se advierte que la necesidad de coordinación también se presenta con organismos de otras jurisdicciones. Esto se observa, por ejemplo, en los casos de conductas relacionadas con el tráfico ilegal de fauna silvestre. Sobre esto, el director de la Policía Ambiental de Córdoba indica lo siguiente (entrevista Nº 7, 2020):

“nosotros tenemos tráfico propio de fauna, pero también muchísimo tráfico que está de paso por Córdoba, sobre todo pájaros, que vienen del norte del país o del oeste de la zona de San Luis y que van a Buenos Aires”

Otro ejemplo concreto de esta necesidad se puede advertir en un caso donde la Policía Ambiental de Córdoba secuestró un pingüino de Magallanes que se encontraba en el patio de una casa ubicada en las sierras cordobesas. El animal fue encontrado por los dueños de la vivienda durante unas vacaciones en las playas de Miramar, provincia de Buenos Aires, a unos 1.100 kilómetros de donde fue encontrado por el personal policial. Luego de ser rescatado, el pingüino fue llevado al zoológico de Córdoba para su tratamiento y, finalmente, trasladado a San Clemente del Tuyú, al sur de la provincia de Buenos Aires, donde fue recibido en un oceanario que cuenta con una fundación dedicada al rescate y rehabilitación de fauna marina (El Doce, 2019).

También se pueden mencionar aquellos casos en los que se falsifican distintos tipos de guías de actuación, que en muchas oportunidades deben ser controladas por autoridades que pertenecen a jurisdicciones diferentes de aquellas que las emitieron. Al respecto, el director de la Policía Ambiental de Córdoba señala lo siguiente (entrevista Nº 7, 2020):

“las guías de productos forestales, por ejemplo, leña y carbón, deberían ser únicas porque tenemos muchos problemas con guías falsificadas de otras jurisdicciones. Nosotros hacemos controles de rutas y estamos en permanente contacto con ellos (…). En los lugares donde se hacen los controles le sacan la foto a la guía, se las mandamos a la gente que la emitió y ahí sabemos si es buena o es apócrifa”.

Como se puede apreciar, los ilícitos referidos presentan características que requieren la realización de distintas tareas mancomunadas entre organismos competentes de distintas jurisdicciones, y configuran un buen ejemplo de las necesidades de coordinación que muchas veces se observan en los casos ambientales.

4.2.7)  La falta de costumbre

Otro de los problemas fundamentales que se advierten en los cuerpos de seguridad tiene un origen cultural y se relaciona con la falta de costumbre de trabajar en temas ambientales. Si bien las policías de muchas ciudades ya cuentan con áreas especializadas y en forma paulatina se evidencia una creciente conciencia de parte de los agentes, la protección del entorno aún no está, podría decirse, en los genes del personal de seguridad. Así pues, se observa que, en general, son pocas las policías especializadas y, al mismo tiempo, son pocas las academias de formación policial que le otorgan la importancia que realmente requiere la capacitación en temas ambientales (Godoy Toledo, 2018).

De esta manera, se advierte que tanto los cuerpos policiales como las administraciones públicas en general no tienen en claro que la protección del medio sea una tarea “per sé” de la policía. Esto se demuestra en las palabras de un integrante de la Guardia Urbana de Barcelona, especialista en intervención sobre problemas ambientales, cuando dice:

“nosotros seguimos pensando que lo nuestro son los delincuentes, tú le preguntas a cualquier policía, a cualquiera, ¿cuál es su tarea principal? y te hablará de la seguridad ciudadana, del tráfico, porque está muy, muy asumido por la cultura de la policía que esos temas son básicos, a diferencia del tema del medioambiente que por nuevo, por difícil, por complicado de trabajar o porque no está tan ubicado dentro de la cultura de la policía como un trabajo cotidiano y habitual” (Mussi, pág. 243, 2002).

En la misma dirección, un agente de la Policía de la Ciudad indica:

“en general, los Policías en la Ciudad no saben de temas ambientales, no están acostumbrados y tampoco se los capacita en estos temas. Para la mayoría de los agentes su trabajo se relaciona con los temas de seguridad pública más comunes como los robos, homicidios, tráfico de drogas, etc.” (entrevista Nº 1, 2020).

En este aspecto, se debe indicar que la falta de costumbre para trabajar en temas ambientales no sólo se observa en los cuerpos de seguridad. La protección del entorno también encuentra un importante obstáculo, por ejemplo, en el escaso número de jueces y fiscales especializados que puedan hacer frente a los complejos procesos en la materia (Godoy Toledo, 2018). Esto se demuestra, en el ámbito de la justicia de nuestro país, en la escasa creación de fueros ambientales en las distintas jurisdicciones, lo que implica, en muchas oportunidades, que los casos sean tratados y “resueltos” por agentes judiciales que no tienen la capacitación ni la vocación necesarias.

Sin embargo, hay que remarcar que tanto a nivel internacional como en el ámbito local se observa un creciente interés en los temas ambientales por parte de algunos agentes policiales. Esta situación se observa en el ámbito de la CABA en las siguientes palabras del secretario de la UFEMA:

“el personal interviene con muy buena predisposición para el trabajo, uno lo que aprecia es que todo el tema ambiental les interesa y mucho, lo han hecho a medida de las consultas que han tenido telefónicamente con la UFEMA y han aprendido del caso a caso, sobre prueba y error” (entrevista Nº 5, 2020).

Asimismo, lo mencionado se observa en los dichos de un integrante de la Policía de la Ciudad:

“Yo estudié en el Instituto Universitario de la Policía Federal, primero hice una Licenciatura en Seguridad e Higiene Laboral y luego hice una Ingeniería en Gestión de Siniestros y Seguridad Ambiental (…). Todo eso me llevó a crear una cierta experiencia en materia ambiental que me sirve ahora en el desarrollo de esta tarea como auxiliar de la UFEMA” (entrevista Nº 2, 2020).

4.2.8)  Falta de percepción de la sociedad

Los policías se enfrentan a otro inconveniente en sus tareas que está relacionado con la falta de percepción, en todos los niveles y en prácticamente todas las sociedades, sobre las consecuencias negativas que generan en el entorno y la salud de las personas los delitos e infracciones ambientales. Esta situación responde a varios factores, entre los que se destacan el efecto diferido de los daños al medio, la falta de interés y el limitado conocimiento de la sociedad en general sobre la temática. Asimismo, se advierte el lugar poco relevante que estos temas ocupan en la agenda política, y la escasa adopción de políticas y medidas de control gubernamental para combatir las conductas ilícitas. Cabe mencionar que estos factores se encuentran íntimamente relacionados y se retroalimentan, propiciando un escenario que favorece el incumplimiento de buena parte de la normativa ambiental y, en consecuencia, el constante aumento del deterioro de la calidad del medio (Godoy Toledo, 2018).

En primer lugar, se debe señalar que muchas de las conductas ilícitas a las que se enfrentan comúnmente las distintas policías generan consecuencias negativas que se observan en forma diferida, es decir, que no son advertidas en forma inmediata sino en el largo plazo. De esta manera, las consecuencias de los delitos se escapan en muchas oportunidades de la percepción no sólo de las personas que los llevan a cabo sino también de los organismos de control y la sociedad en general. En esta dirección, un policía procedente de la Guardia Urbana de Barcelona advierte:

“ante un homicidio existe un cadáver, un homicida, etc., pero frente a los daños al entorno natural no siempre la gente reconoce el “daño” o la “pérdida” sufrida, muchas de las consecuencias de los daños que hoy se producen, repercutirán en el futuro, cuando se afecta a un patrimonio común como el aire o el mar, etc., la gente no siempre reconoce estos valores” (Mussi, pág. 104, 2002).

Por otro lado, se observa que la falta de percepción y perspectiva sobre las consecuencias de los delitos ecológicos viene acompañada por la ausencia real de interés y, asimismo, por la falta de conocimiento de la sociedad en general sobre los temas ambientales.

En primer lugar, en el ámbito de nuestro país la falta de interés se advierte en una investigación sobre la opinión pública donde se afirma que “se trata de un tema que genera inquietud, aunque sobre una parte todavía muy poco significativa de la población”, y que “actualmente se encuentra en desventaja frente a otros temas mejor posicionados en el ranking actual de “preocupación” de la gente” (Cussianovich, págs. 287 y 278, 2014). En este sentido, Ryan (2017) señala que si bien la problemática ambiental parece ser un tema que genera un alto nivel de preocupación en la sociedad, actualmente no constituye una cuestión prioritaria o urgente y pierde relevancia frente a otros temas que son percibidos como más importantes en el corto plazo (temas económicos, seguridad, corrupción, etc.). Del mismo modo, en el ámbito español la situación parecería ser bastante similar, si tenemos en cuenta un informe donde se advierte que los problemas ambientales en competición con otros pierden importancia y se sitúan en las últimas posiciones de preocupación pese a que, paradójicamente, tratados de manera aislada despiertan un gran interés (Rosado del Nogal, 2017).

Sin embargo, hay que mencionar que la falta de percepción de estos problemas encuentra una excepción importante en las comunidades afectadas o expuestas a algún tipo de riesgo de contaminación. Allí la percepción del peligro, la evidencia de un daño o la combinación de ambas, generan reacciones que influyen en los niveles de preocupación de la gente (Cussianovich, 2014).

Por otro lado, a nivel local se advierte la falta de conocimiento de la sociedad en general sobre la temática y, asimismo, sobre las posibles consecuencias negativas de los delitos e infracciones. Esto se puede observar en el siguiente caso descrito por un Policía de la Ciudad, donde una actividad rutinaria de una empresa terminó en un accidente que podría haber generado gravísimas consecuencias:

“En un depósito de mercadería en tránsito estaban trasladando con un Clark un tacho de 200 litros de ácido nítrico. El tambor tambaleó (…) y se cayó, volcando el ácido nítrico sobre la persona que estaba manejando el Clark. El ácido nítrico es una sustancia que quema la piel de las personas (…), lo primero que hicieron fue echarle agua para sacarle el ácido porque se estaba quemando, y resulta que el agua lo único que hace es activarlo más al ácido, claro…no sabían ellos (…). Resulta que este depósito no estaba habilitado, no tenía un protocolo de seguridad para derrames, y en caso de accidentes tampoco. Fue una tarea muy ardua y tuvieron que asistir los Bomberos de la Ciudad (…), de esta manera se evitó que se produjera un accidente mucho mayor, porque si esta gente hubiese lavado todo el galpón con agua se habrían generado muchos vapores que son tóxicos y afectan e irritan las vías respiratorias (…). Casi tuvimos que evacuar ocho manzanas a la redonda” (entrevista Nº 2, 2020).

Por otro lado, se advierte la falta de posicionamiento de los temas ambientales en la agenda política de nuestro país (Ryan, 2014), que se puede vincular con la mencionada falta de interés de la sociedad en general. Esto responde a que el interés social es un elemento que incide fuertemente sobre la atención y relevancia que le prestan los partidos y coaliciones políticas a la problemática, y que claramente ayuda a explicar su bajo nivel de politización en el país y el limitado avance de políticas transformacionales (Ryan, 2017).

En esta dirección, se observa que muchas de las dificultades que presentan las policías para combatir estos delitos, tales como la falta de creación de áreas especializadas, la ausencia de capacitación, el escaso apoyo económico y la insuficiente dotación de recursos técnicos y materiales para realizar las tareas de control de forma correcta y adecuada, entre otras, surgen como consecuencia de la falta de materialización de políticas públicas que aborden el control de la delincuencia ambiental. Al respecto, el secretario de la UFEMA indica:

“La solución no depende de los operadores judiciales, de hecho, nosotros ya funcionamos desde el año 2016, (…) creo que es una decisión política de preservar el ambiente, de dictar normas, que las hay, muy importantes y en abundancia, pero no tenemos el brazo ejecutor de la sanción correspondiente a la vulneración de estas normas ambientales. En lo personal, con 37 años de justicia, entiendo que la única manera que podemos encuadrar al habitante de la ciudad y más que nada a aquellos que llevan adelante actividades contaminantes es estar encima, es el control, la fiscalización de todas las actividades y la sanción cuando se detecta que no se cumplen las normas. Yo entiendo que en el medio ambiente no hay una segunda oportunidad, se debe hacer cesar la afectación al ambiente y hasta que no se recompone la situación, se subsanan las cuestiones que afectan al ambiente no se debe continuar con este tipo de actividades. Yo a veces veo que los intiman, pero el contraventor o el imputado sigue contaminando, sigue afectando el ambiente y ese no parar de la actividad es tiempo que se pierde en la afectación al bien jurídico que en muchos de los casos sabemos que no lo vamos a poder retrotraer a la situación anterior al acto contaminante” (entrevista Nº 5, 2020).

4.3)  Los desafíos del diseño institucional de la Policía Ambiental de la Ciudad

A modo de conclusión de esta sección, se subrayan algunas de las ideas claves resultantes de este análisis que tuvo por objetivo identificar los inconvenientes que las policías presentan en relación a las tareas vinculadas con el control y persecución de los delitos ecológicos, considerando que estos problemas representan los desafíos a los que debe enfrentarse el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA.

En primer lugar, se observa que los diferentes cuerpos policiales se enfrentan a conductas ilícitas generalmente similares en sus tareas de protección del medio urbano. Del mismo modo, se comprueba que muchos de sus inconvenientes surgen como consecuencia de diferentes factores que se relacionan, principalmente, con las características complejas e interdisciplinarias de estos delitos, el volumen y la dispersión de la normativa y las competencias, la deficiente coordinación de las autoridades involucradas y la escasa capacitación técnico-jurídica de los agentes policiales. Además, se identificaron determinadas dificultades vinculadas con la falta de percepción de la sociedad sobre las consecuencias de los delitos contra el medio. Esta escasez de conciencia se compone de varios factores, entre los cuales se resaltan los efectos diferidos de los daños ambientales, y la falta de interés y conocimiento de la ciudadanía en general sobre la temática. También se subraya el posicionamiento poco relevante que ésta tiene en la agenda pública de nuestro país y las escasas medidas de control adoptadas por las autoridades públicas. Así pues, se advierte que las policías presentan inconvenientes que se relacionan con distintas carencias surgidas como consecuencia de la falta de materialización de políticas públicas que aborden el problema de la delincuencia ambiental. Finalmente, se señala que todos estos factores están relacionados y se generan unos a otros, propiciando un escenario que favorece el incumplimiento de buena parte de la normativa y, en consecuencia, el constante aumento del deterioro de la calidad del medio.

V. RESULTADOS DEL ANÁLISIS:

ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE LA POLICÍA AMBIENTAL DE LA CABA

En este capítulo se presentan los elementos fundamentales que deben ser considerados para el diseño institucional de la Policía Ambiental de la CABA. Para ello, en primer orden se estudian los diferentes mecanismos observados para su creación, toda vez que la forma adoptada para su puesta en funcionamiento resulta central para, en segundo orden, establecer los componentes determinantes de su esquema organizacional, entre los que se destacan sus objetivos, funciones, modos y áreas de intervención, así como los principios rectores de actuación y su estructura orgánica. Para cumplir con este objetivo se tuvieron en cuenta los modelos institucionales y los problemas observados en los cuerpos especializados estudiados, a fin de recoger aquellos aspectos que podrían ser de utilidad para el diseño orgánico de la Policía Ambiental, y a efectos de considerar los desafíos a los que se enfrenta, en definitiva, su organización estructural.

5.1)  Creación y funcionamiento

Para la creación y puesta en funcionamiento de la Policía Ambiental de la CABA se advierten dos posibles mecanismos:

• Creación de una Policía Ambiental autónoma como fuerza local, a través de una ley específica emanada por la Legislatura de la

En primer lugar, se destaca que el diálogo y el consenso requeridos para sancionar una ley que cree la Policía Ambiental enriquecería el sistema democrático de la CABA. Esto responde al necesario debate en la Legislatura y a una mayor participación ciudadana durante el proceso de su aprobación, que le otorgarían a este nuevo cuerpo especializado una mayor legitimidad frente a la sociedad.

Por otro lado, se observa que mediante este mecanismo se le podría otorgar un mayor campo de acción, asignándole facultades similares a las observadas en el caso de la Policía Ambiental de Córdoba, relacionadas no sólo con la prevención, conjuración e investigación de delitos e infracciones, sino también asociadas con la fiscalización, control y sanción administrativa de aquellas conductas contrarias a toda normativa que contenga previsiones referidas a la protección y cuidado del medio. De esta manera, se podría crear un organismo de fiscalización y control independiente de los órganos que se encargan de autorizar las actividades relativas a las materias de su competencia y, del mismo modo, unificar la actividad preventiva con el área de investigación penal ambiental. Esto evitaría determinados problemas asociados a la coordinación de los distintos organismos competentes y favorecería el desarrollo de las investigaciones, pues habitualmente la propia instrucción requiere del conocimiento de la actividad que se investiga y para llegar a ese conocimiento es importante que ambos componentes vayan unidos.

En igual sentido, se podría transferir a este nuevo cuerpo especializado todo aquél personal que actualmente desarrolla funciones relacionadas con la protección ambiental en distintos organismos del GCBA, que por su conocimiento técnico y experiencia pueda ser requerido para trabajar en la Policía Ambiental. Además, esto permitiría que los agentes policiales desarrollen sus actividades, preferentemente, en el marco de la investigación de los delitos e infracciones, dejando las tareas de protección en cabeza de dicho personal.

Sin embargo, se advierte que esta opción demandaría más tiempo, un mayor presupuesto para su puesta en funcionamiento, e implicaría la necesidad de un reordenamiento integral de distintos órganos del GCBA.

• Integración de la Policía Ambiental como Área o Dirección específica dentro de la Policía de la Ciudad, a través de una resolución del Ministerio de Justicia y Seguridad de la CABA que la

En este caso, al encontrarse la Policía de la Ciudad en plena actividad, bastaría con una resolución ministerial que cree el Área o Dirección Ambiental dentro su estructura. De esta manera, se necesitaría una menor cantidad de tiempo y de recursos para su establecimiento, ya que sólo habría que afectar los recursos económicos para las estructuras edilicias y los recursos humanos y materiales que necesita para su actividad.

Por ello, esta variable se presenta con mayores posibilidades y perspectivas de éxito en términos de tiempo y de recursos, motivo por el cual es la opción que será puesta en consideración para analizar los elementos fundamentales del esquema institucional de la Policía Ambiental de la CABA, en base a los objetivos, funciones, principios y modos de intervención establecidos en la Ley Nº 5.688 para el funcionamiento del personal policial de la Ciudad en general.

5.2)  Objetivos

El objetivo principal de este cuerpo especializado debe vincularse con las funciones de prevención, conjuración e investigación de los delitos e infracciones que se produzcan en materia ambiental en todo el ámbito de la CABA. En este sentido, debe cumplir y hacer cumplir toda normativa que contenga previsiones referidas a la protección del medio en todas sus dimensiones, debiendo interrumpir toda conducta y/o actividad, ya sea pública o privada, que en forma actual o inminente suponga un daño al entorno. Asimismo, este cuerpo debe funcionar como auxiliar de la justicia para realizar los actos de investigación que le sean requeridos conforme a su especialidad.

Para el cumplimiento de estos fines es necesario que adopte un criterio amplio e integral de protección del entorno, que no se limite al cuidado de los recursos naturales, sino que también contemple la afectación del patrimonio natural, cultural, histórico y del medio urbano en general. Por lo tanto, esta fuerza debe ser concebida y funcionar como una herramienta técnica-policial especializada para la ejecución de las políticas ambientales consagradas en la CN y en la CCABA, como así también en las demás normas de competencia y aplicación local, que dependerá jerárquica y funcionalmente del Jefe de Gobierno a través del MJYSGC.

5.3)  Funciones generales

La Policía Ambiental debe conformar su organización y desarrollar sus actividades institucionales en función de la prevención, conjuración e investigación de los delitos ambientales, de acuerdo con lo establecido por el artículo 89 de la ley Nº 5.688 para el funcionamiento de la Policía de la Ciudad en general.

En consecuencia, debe realizar aquellas acciones tendientes a impedir, evitar, obstaculizar o limitar aquellos hechos que pudieran resultar en delitos e infracciones ambientales o pudieran configurar actos atentatorios de la seguridad pública ambiental. Asimismo, debe llevar a cabo aquellas acciones consistentes en la planificación, implementación, coordinación o evaluación de las operaciones policiales, en el nivel estratégico y táctico, orientadas a prevenir los delitos contra el medio.

Por otro lado, debe efectuar todas las acciones tendientes a neutralizar, hacer cesar o contrarrestar en forma inmediata los delitos, contravenciones o faltas ambientales en ejecución, utilizando cuando sea necesario el poder coercitivo que la ley autorice y evitando consecuencias ulteriores.

Finalmente, en relación con las tareas de investigación, debe ejecutar todas las acciones tendientes a conocer y analizar los ilícitos y los hechos que vulneran la seguridad pública ambiental, sus modalidades y manifestaciones, las circunstancias estructurales y coyunturales en cuyo marco se produjeron, sus factores determinantes y condicionantes, las personas o grupos que lo protagonizaron como autores, instigadores o cómplices y sus consecuencias y efectos institucionales y sociales mediatos e inmediatos. Además, cuando la investigación se desarrolle en la esfera judicial, comprende la persecución de los delitos y contravenciones ambientales consumados a través de las acciones de inteligencia criminal tendientes a constatar su comisión y sus circunstancias de tiempo, lugar y modo de ejecución, individualizar a los responsables y reunir las pruebas para acusarlos.

5.4)  Modos de intervención

En primer lugar, hay que mencionar que la Policía Ambiental debe desarrollar sus funciones específicas como policía de seguridad, policía administrativa y policía judicial.

• Como Policía de Seguridad, manteniendo la tranquilidad y el orden público en la sociedad, protegiendo y respetando los derechos ambientales de las personas, previniendo y combatiendo la delincuencia, detectando los delitos, proporcionando asistencia y prestando servicios al público y a las víctimas de delitos contra el ambiente,
• Como Policía Administrativa, en colaboración con los organismos administrativos encargados de velar por la aplicación de la legislación sobre el control ambiental y natural. En este aspecto, sus funciones son las de cumplir las directrices de la administración competente en coordinación con el resto de las autoridades y la investigación de los ilícitos
• Como Policía Judicial, cooperando dentro de sus facultades con la Justicia Local, la Justicia Federal, y la de las Provincias, para el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales cuando así se le solicitare.

En este aspecto, y en consonancia con la normativa estudiada anteriormente, la Policía Ambiental presenta los siguientes modos de intervención:

• De oficio: el personal podrá intervenir de oficio en caso de advertir en flagrancia cualquier infracción, contravención o ilícito ambiental. Asimismo, deberá comunicar inmediatamente a la autoridad judicial y/o administrativa competente, según corresponda, los delitos, contravenciones y faltas que llegaren a su conocimiento durante el desempeño de sus funciones.
• Por denuncia: podrá intervenir al recibir denuncias de particulares y/o de organismos y/o de asociaciones, a fin de investigar infracciones y/o ilícitos, en caso de flagrancia, conocimiento de un ilícito o cuando sea necesaria su inmediata intervención para evitar las consecuencias del delito ambiental, la pérdida de la prueba o la fuga de sus partícipes, siempre con conocimiento de la autoridad
• Como auxiliar de justicia: a requerimiento de la autoridad judicial podrá intervenir en una diligencia concreta, para brindar informes técnicos periciales, y/o para abordar una investigación en materia ambiental, etc.

5.5)  Áreas de intervención

Este cuerpo debe tomar intervención en todas las formas en las que se manifiestan los hechos ilícitos ambientales, actuando ante el amplio abanico de situaciones que puedan afectar al medio y la seguridad pública dentro del ámbito de la CABA. En este sentido, sin perder de vista las competencias que le competen a las distintas áreas gubernamentales del GCBA, la Policía Ambiental debe intervenir en aquellas situaciones que se reflejan como “infracciones ambientales” (ley Nº 451), “conductas contravencionales” (ley Nº 1.472) y en los denominados “delitos ambientales específicos de competencia local” (leyes Nros. 24.051, Nº 14.346 y otras de injerencia local en las que se asuma y/o asigne intervención a los órganos jurisdiccionales de la CABA).

5.5.1)  Infracciones Ambientales

Este tipo de infracciones se encuentran reguladas por la ley Nº 451, específicamente, dentro del Capítulo II de Higiene y sanidad, el Capítulo III del Ambiente en general, el Capítulo IV de Residuos Patogénicos, el Capítulo V de las Sustancias denominadas genéricamente PCB, el Capítulo VI de los Aceites vegetales y grasas de fritura usados, y finalmente, en el Capítulo VII de los Registros (de mediciones de radiaciones no ionizantes, de predios, de lavaderos, lavanderías, de servicios de fumigación y desratización, entre otros), y en el Capítulo VIII de Sitios Contaminados. En el Anexo V, se incluye el listado detallado de faltas con relevancia ambiental de la ley Nº 451.

Al respecto, a fin de evitar que muchos hechos que afectan al medio queden impunes y/o libres del control gubernamental, debe estar facultada técnica y legalmente para labrar las actas de aquellas faltas ambientales que se encuentran contenidas en la ley Nº 451. De esta manera, debe generar el proceso administrativo previsto por la ley Nº 1.217 de Procedimiento de Faltas de la CABA para sancionar a este tipo de hechos, remitiendo las actuaciones a control y consideración de las Unidades Controladoras de Faltas (Bomparola, 2017).

5.5.2)  Contravenciones Ambientales 

Las conductas ilícitas ambientales se encuentran reguladas y sancionadas por la ley Nº 1472, en el Título I y III de Protección Integral de las personas y de Protección del Uso del Espacio Público y Privado, específicamente en los artículos 54, 56, 80 y 82.

En primer lugar, el artículo 54 sanciona a quien coloca o arroja sustancias insalubres o cosas capaces de producir un daño, en lugares públicos o privados de acceso público. De esta manera, el Código castiga el mero arrojo o vertido que pone en peligro a la comunidad, sin la necesidad de producir un daño cierto. Asimismo, cabe destacar que, conforme el artículo 13 de la ley, no solo se castiga al particular que realiza la acción de mano propia, sino que también se castiga a las personas jurídicas que actúan al amparo y/o en beneficio de esta conducta ilícita.

A continuación, el artículo 56 sanciona a quien deliberadamente espanta o azuza un animal con peligro para terceros y, también, a quien omita los recaudos de cuidado respecto de un animal que se encuentra a su cargo con peligro para terceros.

Por su parte, el art. 80 de la ley regula y castiga a todo aquel que, con su accionar, ensucia o mancha por cualquier medio a bienes públicos y/o privados, elevándose al doble la sanción cuando la acción se realiza desde un vehículo motorizado o cuando se efectúa sobre estatuas, monumentos, templos religiosos, establecimientos educativos y hospitalarios. En este caso, se trata de una figura de menor significación que busca proteger el espacio público para su disfrute por parte de la comunidad, atendiendo a cuestiones de higiene, salubridad y urbanismo, sin tener en cuenta la potencialidad y composición de aquellos elementos con los cuales se ensucia y mancha (Bomparola, 2017).

Finalmente, el artículo 82 regula los ruidos molestos, sancionando a quienes perturban el descanso o la tranquilidad pública mediante ruidos que por su volumen, reiteración o persistencia excedan la normal tolerancia. Aquí, a diferencia de la infracción contenida en el artículo 1.3.3. (Ruidos y Vibraciones) de la mencionada ley Nº 451, no se exige que los ruidos superen un nivel o límite determinado, sino que los mismos afecten al descanso o convivencia con terceros. También es importante señalar que este último supuesto se trata de una acción de instancia privada, es decir que para que proceda la acción contravencional, es indispensable que el particular damnificado por el ruido molesto lleve adelante la misma, dando inicio al proceso establecido para este tipo de conductas.

5.5.3)  Conductas ilícitas

A continuación, se analizan aquellas conductas ilícitas reguladas en leyes especiales que transcurren en el ámbito de la CABA, como la ley Nº 24.051 de Residuos Peligrosos y la ley Nº 14.346 de Maltrato y Actos de Crueldad Animal.

5.5.3.1)  Ley de Residuos Peligrosos Nº 24.051

La ley considera peligroso a todo residuo que pueda causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general, incluyéndose las sustancias indicadas en el Anexo I o que posean alguna de las características enumeradas en el Anexo II de la ley (artículo 2). Además, establece que sus disposiciones serán de aplicación a aquellos residuos peligrosos que pudieren constituirse en insumos para otros procesos industriales, quedando excluidos de sus alcances los residuos domiciliarios, los radiactivos y los derivados de las operaciones normales de los buques, los que se regirán por leyes especiales y convenios internacionales vigentes en la materia.

Cabe destacar que la ley establece que será de competencia local cuando no haya afectación interjurisdiccional, es decir, cuando la generación, manipulación, transporte y disposición final de residuos peligrosos se produce y se consuma dentro del ámbito de la CABA, caso en el que la Policía Ambiental tendrá plena intervención.

En relación a los modos de comisión, la ley establece distintos supuestos en los siguientes artículos:

En primer lugar, el artículo 55 sanciona a quien, utilizando los residuos peligrosos a los que se refiere la ley, envenenare, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmósfera, o el ambiente en general. Se eleva la sanción cuando como consecuencia de la acción se produce la muerte de alguna persona.

A su vez, el artículo 56 establece sanciones cuando alguno de los hechos contenidos en el artículo anterior se produzca por imprudencia o negligencia o por impericia en el propio arte o profesión y/o por inobservancia de los reglamentos u ordenanzas. Se eleva la acción cuando se produce enfermedad o muerte de alguna persona.

Por último, el artículo 57 dispone que cuando las conductas sancionadas en los artículos anteriores sean ejecutadas por decisión de la persona jurídica, se aplicará la sanción a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores o representantes de las mismas que intervinieran en el hecho punible.

5.5.3.2)  Ley de Actos de Maltrato y Crueldad Animal Nº 14.346

El objetivo de esta norma es reprimir todos aquellos actos o conductas que en forma directa afectan a los animales domésticos y/o en cautiverio. Al efecto, la ley establece los diferentes modos comisivos de actos de maltrato y/o crueldad animal en los artículos 2 y 3 de la ley, respectivamente. Si bien pareciera que la norma es taxativa, lo cierto es que con el devenir del avance social y tecnológico hay diversas modalidades de someter y maltratar a los animales que deben ser contemplados teniendo en cuenta el objeto de la misma (Capuya y Kahl, 2019).

Por otro lado, se destaca que esta normativa posee una fuerte vinculación con la ley de Residuos Peligrosos 24.051 -analizada previamente-, la cual en su artículo 19, inc. d), menciona los residuos patológicos, entre ellos los restos de animales productos de la investigación médica. Asimismo, el artículo 20 prevé las condiciones para que esos lugares sean habilitados, a efectos destinados a la salud animal, clínicas veterinarias, laboratorios de análisis clínicos o de investigaciones biológicas, centro de investigación biomédicas y en los que se utilicen animales vivos (Capuya y Kahl, 2019).

5.5.4)  Conductas que involucran varios ordenamientos jurídicos vigentes en la Ciudad

A esta altura corresponde señalar que, en la práctica, existen muchas conductas cuya significación jurídica involucra a varios ordenamientos jurídicos vigentes en el ámbito de la CABA, en los que corresponde la intervención de la Policía Ambiental. A modo de ejemplo, se menciona el caso de la denominada venta ilegal de fauna en la vía pública. Aquí, la situación que se observa es una conducta ilícita que puede caber jurídicamente en el supuesto establecido por el artículo 83 del Código Contravencional de la CABA, que sanciona a quien realiza actividades lucrativas no autorizadas en el espacio público. Sin embargo, también puede configurarse dentro los casos establecidos en la ley Nº 14.346, toda vez que para que dichas especies puedan ser comercializadas en la vía pública, inexorablemente deben ser transportadas en vehículos y encerradas en receptáculos, constituyendo de esta manera un acto de maltrato animal (Bomparola, 2017).

En relación a los casos previstos en las normativas nacionales, se destaca que todos aquellos supuestos en los que no se vea afectado un interés interjurisdiccional, es decir, donde los efectos se circunscriban al ámbito de la CABA, deben quedar incorporados a los ilícitos de competencia local. De esta manera, dichas conductas deben ser juzgadas por los órganos jurisdiccionales de la CABA con la intervención directa de la Policía Ambiental. Esto se sostiene en la mentada autonomía de la CABA y su implementación dependerá de los sucesivos traspasos de competencias al ámbito de la justicia local.

5.6)  Principios de actuación

La Policía Ambiental debe cumplir con los principios rectores de actuación establecidos en el artículo 75 de la ley Nº 5.688 para la gestión de la Policía de la Ciudad en general, donde se destacan los de profesionalización, prevención y proactividad, innovación tecnológica, investigación criminal e información estadística confiable. Al respecto, teniendo en cuenta la complejidad de los delitos contra el medio, para alcanzar el éxito en sus funciones la Policía Ambiental debe cumplir con los mencionados principios de actuación adoptando la protocolización del trabajo, la capacitación y especialización permanente, la coordinación y la prevención como preceptos básicos e imprescindibles.

Asimismo, considerando el amplio derecho a la información en materia ambiental que establece el artículo 26 de la CCABA, la actuación de este cuerpo, como ente público generador de información pública, debe desarrollarse en cumplimiento de lo establecido en la normativa que reglamenta este derecho y en los principios correspondientes consagrados en la ley Nº 5.688.

5.6.1)  Protocolización del trabajo en la escena del crimen o lugar del ilícito ambiental

La protocolización del trabajo es uno de los requisitos fundamentales para obtener buenos resultados en una investigación ambiental. Este proceso puede ser definido como el conjunto de técnicas y/o procedimientos adoptados por la fuerza policial preventora o equipo pericial interviniente, tendientes a resguardar, asegurar y preservar las evidencias en el escenario o lugar en el que se produce el ilícito, y su posterior custodia hasta que es puesto a disposición de la autoridad judicial requirente. A su vez, posee las siguientes fases (Bomparola, 2017):

• Preservación del lugar del hecho: por lo general, se lleva a cabo con el precintado del espacio físico a fin de evitar la contaminación por parte de personas u objetos ajenos al hecho que se está investigando.
• Fijación de todos los elementos del lugar del hecho: llevada a cabo mediante el registro fílmico y/o fotográfico de toda la escena del hecho y de aquellos elementos que la componen.
• Registración o clasificación de todos los elementos del lugar del hecho: se basa fundamentalmente en el proceso de individualización y clasificación en forma clara y precisa de todos los elementos presentes en el lugar del hecho, utilizando nombres y/o cualquier simbología destinada a dichos fines.
• Levantamiento de los elementos del lugar del hecho (toma de muestras): Esta etapa se presenta como la tarea técnica por excelencia en el lugar donde se desarrolló el ilícito o evento que se investiga. Aquí se debe registrar toda la secuencia del levantamiento, indicándose los pasos, la metodología y los implementos utilizados en esta fase del
• Conservación y custodia de las evidencias levantadas en el lugar del hecho: Se refiere a la denominada “cadena de custodia”, que alude a todo el procedimiento adoptado por la fuerza de seguridad y/o por el equipo técnico pericial en el lugar del hecho. Se inicia con el levantamiento de las evidencias y abarca todas las medidas de seguridad para la preservación estas, su conservación adecuada en la dependencia policial o laboratorio pericial, y finaliza con la realización del informe técnico o la remisión a la sede de la autoridad judicial que lo requiera.

5.6.1.1)  La importancia de la toma de muestras y los protocolos internos

En una investigación ambiental la etapa relacionada con la “toma de muestras” se presenta como la actuación más importante dentro del proceso de protocolización del trabajo. Esto se debe a que su principal objetivo es la obtención de una muestra representativa del vertido o contaminante, que permitirá aportar la prueba necesaria para que exista una causa en el ámbito judicial.

Para lograr una correcta toma de muestras, de cualquier tipo de residuo o emisión que se trate, el equipo técnico de la Policía Ambiental debe establecer, previamente, una serie de programas a fin de instaurar un protocolo o plan interno de muestreo (tal como advertimos en el punto 4.1.3. para el caso de la UFEMA). Allí debe establecerse el uso, de forma regular o rutinaria, de aquellos métodos a utilizar para los casos de sus investigaciones en ese ámbito. Este plan de muestreo debe contener, al menos, la identificación de los componentes a muestrear, la seguridad personal a la hora de realizar los muestreos, la identificación de las técnicas de muestreo y los procedimientos para realizarlos. Asimismo, tiene que incluir los utensilios a usar tanto en la recogida como en el envasado, así como los procedimientos para el envasado, conservación, almacenamiento, transporte y entrega (Fernández Sánchez, 2011).

Actualmente, los cuerpos especializados más avanzados suelen utilizar las normas técnicas normalmente denominadas ISO para instaurar sus protocolos internos de muestreo. Del mismo modo, pueden utilizar otras normas para la recogida de muestras o para otras técnicas de investigación, como los Standard Methods o la colección de Métodos de Análisis ambiental de la EPA (Agencia de Protección ambiental de los Estados Unidos de América), que también se presentan como una referencia de carácter internacional ineludible en la materia. Esto responde a que un correcto y probado protocolo de actuación reducirá al máximo el margen de error y, al cumplirse, garantizará que los agentes que hacen las inspecciones o toma de muestras realizan sus tareas de forma correcta. Por otra parte, su cumplimiento evitará que alguna persona pueda desmontar las pruebas de muestreo en las que se basa la causa penal y su enjuiciamiento (Fernández Sánchez, 2011).

5.6.1.2)  Medidas de precaución

Las actuaciones policiales en materia de investigaciones ambientales presentan riesgos para el personal que las lleva a cabo ya que, por lo general, las muestras se toman de un medio externo que puede ser portador de agentes químicos, biológicos o con radiaciones contaminantes, así como de sustancias altamente tóxicas o corrosivas. En consecuencia, resulta conveniente tomar precauciones a fin de evitar la inhalación de gases o la absorción de materiales tóxicos por vía nasal, bucal o cutánea. Además, no se deben menospreciar los riesgos potenciales asociados al contacto con las aguas residuales, en las que dichos riesgos pueden presentarse debido a gases, a contaminación microbiológica, virológica o zoológica (Fernández Sánchez, 2011).

En resumen, el personal de la Policía Ambiental que proceda a las tomas de muestras debe contar siempre que fuese necesario con los siguientes elementos de protección personal: botas de agua; guantes de protección de látex; gafas; guantes químicos (para líquidos que se presuman muy ácidos o bases); y monos de trabajo o de protección (según el punto de muestreo y el material a recoger).

Sin embargo, se advierte que los agentes no siempre podrán disponer de todos los instrumentos de seguridad necesarios debido, básicamente, a la gran cantidad de situaciones que se pueden presentar a lo largo de las diferentes investigaciones y procesos de toma de muestra en los que deberán participar. Por ello, según el tipo de actuación que se tenga que realizar, el personal debe disponer de lo necesario para protegerse de los agentes externos o, en su defecto, obviar la realización de dicha tarea, considerando como funcionarios policiales si resulta más adecuado que la realicen otros técnicos especializados en la materia (Fernández Sánchez, 2011).

5.6.2)  Capacitación y especialización permanente

El personal de la Policía Ambiental debe tener acceso a una permanente capacitación y especialización técnico-jurídica, como principio básico e imprescindible para poder cumplir con sus objetivos. En esta dirección, los agentes deben estar debidamente capacitados a nivel técnico a fin de que puedan generar, transformar y aplicar conocimientos científicos y técnicos pertinentes. Asimismo, requieren de una adecuada y constante capacitación en relación a la normativa ambiental vigente en la CABA, para poder afrontar los múltiples procedimientos de variada naturaleza jurídico-legal a los que se encontrarán afectados. Además, teniendo cuenta la cantidad de cuerpos normativos procesales que coexisten en el ámbito local, y a fin de evitar que se generen procedimientos o actos viciados de nulidades, se debe instruir al personal policial en todos aquellos preceptos procesales que le den sustento legal a su proceder. En este sentido, su actuación debe regirse por el Código Procesal Penal de la CABA (Ley Nº 2.303) en relación con los delitos, el Código de Procedimiento de Faltas (Ley Nº 1.217) en materia de faltas, y por la Ley de Procedimiento Contravencional (Ley Nº 12) en el ámbito de las contravenciones.

Por otra parte, teniendo en consideración la normativa vigente en la CABA con relación a la protección de la fauna, donde el personal de la Policía Ambiental tiene plena intervención, se debe capacitar a los agentes en la manipulación, tratamiento y recuperación de las distintas especies animales que pudieran ser afectadas por maniobras ilícitas. En este aspecto, los agentes deben poseer los conocimientos técnicos necesarios para distinguir las diferentes especies de animales que puede encontrar en su labor diaria y, asimismo, manipularlas sin causarle lesiones y/o recibir algún tipo de agresión que pueda ocasionarle heridas. Sin embargo, se recomienda que el cuerpo también cuente con veterinarios expertos en la materia y, asimismo, con un lugar adecuado donde estos puedan desarrollar sus tareas en forma adecuada (Bomparola, 2017).

Finalmente, se destaca la importancia de la capacitación y formación del personal policial desde una doble óptica. En primer lugar, resulta esencial contar con agentes capacitados en un sentido genérico, dada la especificidad y tratamiento singular que requiere esta tipología delictiva. Por otro lado, considerando el amplio abanico de modalidades existentes, así como el extenso conglomerado normativo que regula cada actividad delictiva, es necesario contar con especialistas capacitados en cada temática concreta que focalicen su actividad en esa área específica (Godoy Toledo, 2018).

5.6.3)  La trascendencia de la prevención en materia ambiental 

La prevención es uno de los principios rectores establecidos en la ley Nº 5.688 para el accionar de la Policía de la Ciudad y emerge como una herramienta imprescindible para hacer frente a las características del daño ambiental, que se presenta como un daño expansivo, multiplicador, continuo, muchas veces permanente y silencioso. Estas particularidades lo convierten en un daño sumamente complejo, con una relación causal difusa, cuya vinculación con aspectos técnicos o científicos lo hace de difícil comprensión y, en muchos supuestos, de autoría “anónima” (Cafferatta, 2006). En la práctica, estas características implican que, una vez ocasionado el daño, resulte sumamente dificultoso volver las cosas al estado anterior en el que se encontraban, haciendo de difícil cumplimiento la obligación de recomponer establecida en el artículo 26 de la CCABA.

Por ello, el accionar de la Policía Ambiental debe estar orientado a evitar su consumación, como principal herramienta para lograr su objetivo de proteger el ambiente, llevando a cabo acciones previas que operen sobre las causas y las fuentes de los problemas. De esta manera, la prevención requiere el accionar de una policía “proactiva”, que interviene antes de la realización del delito, que se involucra en la protección del entorno con un rol preventivo, anticipado y profesional, desarrollando estrategias y medidas tendientes a reducir las causas generadoras de las conductas ilícitas que atentan contra la calidad de nuestro ambiente (Echeverry Restrepo, 2018).

Sin embargo, si bien las medidas de prevención se presentan siempre como el medio más adecuado para proteger el ambiente, cuando estas fracasan se hace necesario aplicar sanciones efectivas pecuniarias y/o penales, según corresponda a cada caso, a fin de disuadir todas aquellas conductas que atenten contra la calidad del medio.

5.6.4)  Información pública 

El artículo 26 de la CCABA dispone un amplio derecho a la información pública en materia ambiental, reglamentado por la Ley N° 303 que permite a toda persona solicitar y recibir información sobre el estado y la gestión del ambiente y de los recursos naturales sin necesidad de invocar interés especial alguno. En este aspecto, se destaca que la actuación de la Policía Ambiental, como ente público generador de información pública, debe desarrollarse en cumplimiento de lo establecido en la normativa indicada. Esto se sostiene, asimismo, en los términos de los artículos 29 y 75 de la Ley Nº 5.688 que establecen, respectivamente, el derecho que tiene toda persona de solicitar y recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna ante los órganos que componen el SISP, y la obligación de llevar registros de datos sobre información delictiva a efectos de desarrollar informes sobre la criminalidad, en este caso ambiental, en la CABA.

Por todo ello, esta nueva fuerza debe recopilar los datos relevantes en materia de seguridad ambiental que surjan del desarrollo de sus actividades, sobre la base de indicadores estandarizados por el MJYSGC. Esto tendrá como objetivo el desarrollo de informes confiables y oportunos que permitan adoptar políticas públicas eficaces y, asimismo, poner dicha información a disposición de la sociedad.

5.6.5)  Coordinación

Un abordaje eficiente de los delitos ambientales requiere que el cuerpo trabaje en conjunto y en forma coordinada con otras fuerzas de seguridad, autoridades judiciales y organismos competentes del GCBA y de otras jurisdicciones. Para ello se requiere la implementación de sistemas de vinculación que hagan posibles, además de la reciprocidad en la información, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las administraciones participantes. De esta manera se podrán evitar las disfunciones que produciría la gestión separada de los servicios públicos coincidentes en diversos ámbitos de intereses relacionados entre sí (Antón Barberá y Soler Torno, 1996).

En consecuencia, una efectiva protección del entorno requiere, además de una correcta intervención policial, que se arbitren los medios necesarios de colaboración, y por lo tanto de coordinación, entre todas las áreas gubernamentales involucradas, con las cuales la Policía Ambiental debe relacionarse diariamente. Cabe mencionar que esta tarea no resulta sencilla y necesita no sólo del trabajo en conjunto, sino también de un organismo encargado de llevar adelante dicha coordinación. Desde este punto de vista, se advierte que el MJYSGC, de acuerdo con las competencias que le otorga la ley Nº 5.688, debe ser el organismo encargado de coordinar y dirigir las actuaciones de la Policía Ambiental con la justicia, los demás componentes del SISP, y con los organismos competentes de la CABA y de otras jurisdicciones cuando sea necesario. Asimismo, es importante recordar que este ministerio tiene a su cargo, entre otras tareas, la formulación, implementación y evaluación de las estrategias de prevención social de los delitos ambientales.

5.7)  Organización estructural 

La Policía Ambiental debe tomar intervención en múltiples y diferentes situaciones adoptando un criterio amplio de protección. Para alcanzar este objetivo se requiere una estructura debidamente organizada, capacitada y dotada de las herramientas necesarias para su funcionamiento. Así pues, la conformación de este nuevo cuerpo debe considerar la incorporación de policías formados en seguridad pública, que estarán a cargo de las tareas propias de una fuerza de seguridad, así como de personal dotado de conocimientos técnicos para las tareas en la escena del ilícito y en el laboratorio, quienes deben actuar conforme el protocolo de intervención para brindar pericias y/o estudios técnico-ambientales acordes con los requerimientos judiciales (Bomparola, 2017).

En esta dirección, se propone una estructura organizativa que abarque dos áreas especializadas, una de Protección Ambiental y otra de Protección Urbana (o Animal), donde cada una de ellas cuente con subdivisiones en las que se diferencie el personal policial de investigación y el personal policial técnico. Sin embargo, dentro de cada área se pueden establecer distintas subdivisiones especializadas en temáticas concretas que focalicen su actividad en ese ámbito específico. Esta posibilidad permitiría una respuesta institucional más preparada para enfrentar el nivel de especificidad y tratamiento singular de los delitos ambientales.

5.7.1)  Áreas: Protección Ambiental y Protección Urbana (o Animal)

En primer lugar, el Área de Protección Ambiental debe desarrollar sus actividades dentro de los siguientes campos: residuos sólidos, residuos líquidos; contaminación atmosférica; contaminación de los cuerpos de agua; contaminación sonora y lumínica; y contaminación con materiales radioactivos, entre otros. En este sentido, debe realizar sus tareas de acuerdo con los protocolos establecidos por los equipos técnicos, llevando a cabo controles, inspecciones e investigaciones ambientales en relación con el cumplimiento de la normativa vigente.

Por su parte, el Área de Protección Urbana (o Animal) debe especializarse en las actividades de destrucción o explotación indiscriminada de los recursos naturales y su comercialización ilegal, la protección de la fauna y flora, los espacios naturales y áreas protegidas, el patrimonio cultural e histórico de la CABA, y el ambiente urbano en general.

5.7.2)  Subdivisiones: Personal policial de calle y laboratorio

Sin perjuicio de lo mencionado en el punto 5.7), cada una de las áreas deberá contar al menos con dos subdivisiones, en relación con las características de las labores a su cargo.

• Personal policial de calle, a quienes se les confiaran todas las tareas características de una fuerza de seguridad, ya sea en la intervención en flagrancia o luego de producido un ilícito o en cualquier contingencia ambiental.
• Personal policial técnico y de laboratorio, a cargo de las tareas en la escena del ilícito, poniendo en práctica el protocolo de intervención y remitiendo, cadena de custodia mediante, las evidencias al laboratorio, donde realizarán el análisis para la elaboración de las pericias y/o informes técnicos que pondrá a disposición de la autoridad judicial

En este aspecto cabe reiterar que, en función de las diversas tareas a las que se ve afectada como fuerza de seguridad en materia de investigación y análisis de evidencias, la Policía Ambiental necesita llevar a cabo su labor de acuerdo con los protocolos de actuación y/o intervención establecidos para cada caso específico. Por último, al tratarse de una fuerza técnico policial, y a los efectos de elaborar los informes técnicos periciales que le requiera la UFEMA, debe contar con un laboratorio propio para el análisis de muestras líquidas, sólidas y gaseosas, sin perder de vista el pedido de colaboración a otras fuerzas de seguridad u organismos del GCBA que ya cuentan con estos recursos (Bomparola, 2017).

VI. CONCLUSIONES

Para finalizar se remarcan algunas de las ideas centrales de este trabajo que tuvo por objetivo principal identificar y analizar los aspectos y elementos institucionales claves para el diseño organizacional de la Policía Ambiental de la CABA. A fin de cumplir con este propósito, en forma preliminar se detectaron y valoraron los problemas comunes que las fuerzas de seguridad presentan durante el desarrollo de las tareas de protección, así como los componentes fundamentales del diseño institucional de los cuerpos especializados estudiados que resultaban útiles y aplicables para el caso de la CABA.

En primer lugar, se advierte que los órganos policiales presentan dificultades que se vinculan, principalmente, con las características complejas e interdisciplinarias de estos ilícitos, la insuficiente capacitación técnico-jurídica de los agentes, el volumen y la dispersión de la normativa y las competencias ambientales, la deficiente coordinación de las autoridades involucradas y la escasa adopción de políticas públicas de control.

Con respecto a los diseños institucionales, se observa que todos los cuerpos estudiados disponen de una estructura orgánica con áreas especializadas, ordenadas en cuanto a las características de las labores a su cargo, y con subdivisiones que adoptan una conformación interdisciplinaria. Además, dentro de sus elementos organizativos básicos se destacan la protocolización del trabajo, la prevención, la capacitación y especialización permanente y la coordinación, entre otros.

Por otro lado, los órganos policiales especializados comparten las mismas funciones y objetivos primarios, vinculados con la prevención, conjuración e investigación de delitos e infracciones y la actuación como auxiliares de la justicia, y se enfrentan a las mismas conductas ilícitas, entre las que se destacan, actualmente, el tráfico y la gestión ilegal de residuos peligrosos y electrónicos, las emisiones contaminantes de industrias y fuentes móviles, el comercio ilegal de fauna silvestre y el maltrato animal.

En el ámbito de la CABA, el personal policial que interviene actualmente en los ilícitos ambientales no posee una adecuada formación y capacitación técnico-jurídica. Por este motivo, presenta muchas dificultades en la actuación y comprensión de los casos en los que tiene que participar en cumplimiento de sus funciones.

A su vez, la inexistencia de una policía especializada en la esfera local limita el trabajo de la UFEMA, ya que impide la atención inmediata de los casos y entorpece la obtención y el resguardo de evidencias que permitan obrar con la diligencia debida desde el inicio de las investigaciones.

En tal sentido, se constata que la Policía de Ciudad y los organismos públicos del GCBA que actúan como respaldo en la producción de la prueba no poseen, en general, la disponibilidad de equipamiento suficiente o de la complejidad requerida para la realización adecuada de los peritajes que la UFEMA necesita.

De la misma manera, cabe mencionar que la CABA no cuenta actualmente con un organismo que se encuentre formalmente encargado de la coordinación de todas las áreas involucradas en la persecución de estos ilícitos. Esta circunstancia dificulta no sólo las tareas de articulación de las mismas, sino también la posibilidad de compartir información de forma activa, segura y ágil entre dichos actores, y en la práctica puede ocasionar la demora de las investigaciones.

Por estas razones se llega a la conclusión de que los mecanismos de defensa y herramientas que posee la CABA actualmente para la lucha contra los delitos ambientales son deficitarios. En este contexto, emerge la necesidad de crear una Policía Ambiental que actúe como una fuerza técnico policial especializada en la órbita del Ministerio de Justicia y Seguridad y como auxiliar de la justicia para la realización de los actos de investigación que le sean requeridos acorde a su especialidad.

Si bien la creación de este cuerpo mediante la sanción de una ley específica podría darle un mayor campo de acción y evitar algunos de los problemas que supone la coordinación de los distintos órganos competentes, se advierte que dicha instancia requeriría de una mayor cantidad de tiempo y recursos para su puesta en funcionamiento. De este modo, la creación de la Policía Ambiental como Área o Dirección específica dentro de la actual Policía de la Ciudad, a través del dictado de una resolución del MJYSGC, se presenta como la opción con más posibilidades y perspectivas de éxito.

En cuanto a las áreas de intervención, se resalta que esta nueva fuerza especializada debe estar facultada para operar en materia de faltas, contravenciones y en aquellos delitos ambientales transferidos al ámbito local. Al efecto, debe adoptar un criterio amplio e integral de protección sin limitarse al cuidado de los recursos naturales, sino también frente a la afectación de todas las especies de la flora y fauna que se encuentran en la esfera local y protegiendo su patrimonio público, cultural e histórico.

Por otro lado, es fundamental que el personal de la Policía Ambiental cuente con una continua capacitación y especialización técnico-jurídica y disponga de las herramientas y recursos necesarios para una adecuada gestión.

En ese aspecto, la protocolización del trabajo es uno de los requisitos esenciales para obtener buenos resultados en una investigación ambiental. En consecuencia, se recomienda la instauración de un protocolo o plan interno de actuación, en forma conjunta con la UFEMA y la APRA, a fin de establecer el uso, de forma regular o rutinaria, de aquellos métodos a emplear en sus intervenciones.

En la misma medida, es indispensable que este cuerpo le otorgue vital importancia a la prevención de los delitos e infracciones, involucrándose en la protección del entorno con un rol preventivo, anticipado y profesional, desarrollando estrategias y medidas tendientes a reducir las causas generadoras de las conductas que atentan contra la calidad de nuestro medio. Asimismo, se debe considerar la puesta en marcha de un diagramado y sostenido plan de educación impartido en todos los niveles y ámbitos de la sociedad, donde la Policía Ambiental de la CABA debe tener un rol activo y preponderante en el ámbito de sus competencias.

Por otra parte, es importante precisar que un abordaje eficiente de los ilícitos contra el medio requiere un planteamiento global y multidisciplinario de todos los niveles y el recurso a todas las políticas e instrumentos, implicando tanto a autoridades policiales y judiciales como a las autoridades administrativas pertinentes. Por ello, se deben implementar sistemas de vinculación que hagan posibles, además de la reciprocidad en la información, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de las administraciones participantes, evitando las disfunciones que produciría la gestión separada de los servicios públicos coincidentes en diversos ámbitos de intereses relacionados entre sí. Al respecto, se sostiene que el Ministerio de Justicia y Seguridad del GCBA, de acuerdo con las competencias que le otorga la ley Nº 5.688, debe ser el organismo encargado de coordinar y dirigir las actuaciones de la Policía Ambiental con la justicia, organismos competentes de la CABA y de otras jurisdicciones cuando sea necesario. Además, dicha instancia tiene a su cargo, entre otras funciones, la formulación, implementación y evaluación de las estrategias de prevención social de los delitos ambientales.

Finalmente, se concluye que la formación del profesional de policía y la calidad de su desempeño son el producto de la política educativa y la gestión académica de las escuelas de adiestramiento policial. Por esta razón, resulta de vital importancia que la CABA cree un

cuerpo especializado y refuerce la formación y capacitación de los aspirantes y del personal policial, para colocarse a la vanguardia y estar a tono con lo que sucede en muchos cuerpos de América Latina y el mundo. De esta manera, se iniciaría una nueva cultura educativa, con nuevos propósitos y nuevas actitudes del personal policial que servirán para mejorar las circunstancias ambientales actuales y futuras de la CABA.

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