Cristina del Campo[1]

Ripa es putatur esse, quae plenissimum flúmen continent.

Resumen

Este artículo presenta algunos de los interrogantes a partir de la potenciación de efectos extremos derivados del cambio climático  y sobre lo que nos espera en términos de seguridad hídrica frente a la notoria manipulación del instituto jurídico que determina hasta dónde llega el dominio hídrico publico constituido por nuestros cursos y cuerpos de agua y lo que hoy se despliega en el terreno como la posibilidad de desarrollo sostenible pero asimismo como riesgo hídrico y  “vulnerabilidad”.

Palabras claves: LINEA DE RIBERA. RIESGO HIDRICO.ZONIFICACION.CAMBIO CLIMATICO

Introducción

Es de notorio que los efectos del cambio climático nos está impactan doy en algunas regiones más que en otras, siendo el agua y lo vinculado a las mismas uno de los principales emergentes de esta situación que afecta a personas y bienes.

En la República Argentina lo referido al agua está regulado a nivel de código de fondo ya que la Constitución Nacional nada referencia textualmente al “agua”, sin embargo agua como eje de desarrollo y de derechos ambientales se desenvuelve en el contenido constitucional[2].

Lo cursos y cuerpos de agua en nuestro país (como en la mayor parte del mundo) son irrumpidos en su naturalidad por las urbes y su crecimiento descontrolado. En este marco sus márgenes suelen conformarse en espacios de asentamientos precarios que presentan un considerable nivel de vulnerabilidad.

El cambio climático viene exteriorizando la potenciación de efectos climáticos -en lo referido a lluvias y sequias-. Tales instancias climáticas extremas afectan principalmente a regiones que naturalmente están vinculadas al agua, pero también a aquellas en su condición de desierto o semidesierto, produciendo en diferentes regiones de nuestro país consecuencias excesivas[3]derivadas de la potenciación de los efectos de inundaciones o grandes sequias que se vuelven cada vez más devastadoras, particularmente en los sectores más poblados.

El desarrollo sostenible constitucional se encuentra condicionado al reajuste de muchas de las variables que lo sostienen; en el caso del agua que es tutelada en nuestra regulación en su entidad natural de rio, mar, lago, glaciar, etc. – mediante su afectación como bienes de dominio público, viene evidenciándose la necesidad de una gestión prioritariamente “ambiental” más que recursista del bien.

Un bien que viene manifestando señales de vulneramiento en su integridad; lo que fácilmente es constatable mediante la modificación de cualquiera de los componentes esenciales de los mismos fijados por la ley de fondo como son el cauce, el agua, las playas, la línea de ribera; lo que permite a su vez reconocer y resguardar su integridad e integralidad[4]en términos de la “vida” del bien        en dominio público.

Hasta donde llega ese bien ambiental de dominio público se encuentra determinado por la línea de ribera (piel de los cursos y cuerpos de agua) estableciéndose los criterios que permiten su fijación en terreno. Estos criterios (como lo fue el plenissimun flumen[5] en su momento) son constitutivos (mas allá de la fijación en terreno) lo que implica que desde 1869 mediante el Código Civil en donde se declara constitutivamente hasta donde llega lo público, lo que es de todos es que ya se encuentra delimitado.

Actualmente los parámetros de seguridad vinculados a las aguas (cursos y cuerpos de aguas)en relación a las personas y bienes vienen siendo sobrepasados. “La normalidad”, lo  ordinario y lo extraordinario del comportamiento de los mismos viene presentando abruptas variaciones que nos llevan a reflexionar sobre  la seguridad que reflejan los clásicos criterios y subcriteriosa partir de los citados cambios en términos de eficacia y eficiencia para los cuales fueron determinados e incluso establecidos en un momento expreso, o bien si tal instituto de línea de ribera viene siendo inobservado a tal punto que nos hemos terminado convenciendo que los cursos y cuerpos de agua son una  construcción antrópica mas de las nuestras.

Este artículo presenta algunos de los interrogantes sobre lo que nos espera en términos de seguridad hídrica frente a la notoria manipulación de hasta dónde llegan nuestros cursos y cuerpos de aguay lo que hoy se despliega en el terreno como “vulnerabilidad”[6] pero además como posibilidad de desarrollo…sostenible.

1. Las Líneas de delimitación de Cursos y Cuerpos de Agua

El Código Civil y Comercial (CCC) al establecer (desde el código de Vélez Sarsfield) que bienes constituyen el dominio hídrico público, determina además los caracteres esenciales de los mismos, en donde parte de reconocerla unidad rio, mar, glaciar etc. y no el agua aislada, sino como parte del sistema, esto es, su vinculación con el resto de los componentes. A los cursos de agua por ejemplo los incluye reconociendo su integridad  dada por un conjunto de elementos y criterios explicitados como son el cauce, sus aguas, la línea de ribera y sus playas (de manera similar a los cuerpos de agua).

En este marco (ya desde 1869) se determina hasta donde llega el dominio público, esto es, la integridad del bien rio, lago, mar etc; lo que involucra su integridad como tal. Esta es la función de la línea de ribera, señalar hasta donde llega lo que es de todos en su naturalidad, es básicamente la piel del curso o cuerpo de agua, por lo que nuestro accionar irracional suele producir en los mismos una afectación a su salud (como lo sería para cualquier ser vivo) aunque mal tomada por años como una delimitación de propiedades (la ideal vía de abusos en tal sentido).

La afectación del curso o cuerpo de aguas por el accionar antrópico es ampliamente notoria. El desvió de ríos, la desecación de cuerpos de agua, la afectación de glaciares y del ambiente periglacial, la extracción irracional de áridos húmedos, etc., etc. han venido siendo parte de los daños que infringimos al recurso en su calidad de bien de dominio público. Tales bienes en su integridad e integralidad (en su pertenencia a una cuenca)  componen a su vez parte del patrimonio natural del país. La alteración de cualquiera de sus componentes impacta en el bien público, de cuya salud y equilibrio depende no solo el desarrollo sostenible del país sino el despliegue de los derechos de incidencia colectiva.

Las afectaciones a su integridad e integralidad crea las condiciones para la repotenciación de los efectos climáticos extremos, evidenciando la vulnerabilidad en la que nos encontramos.

La línea antrópica que reconoce-desde época de los romanos- la integridad del bien rio, lago, mar, glaciar, etc.  a su vez nos permite (mas allá de la fijación del camino de sirga en los casos que correspondiere) establecer otras líneas enmarcadas en el ordenamiento ambiental territorial.

A partir de la declaración constitutiva de hasta dónde llega el rio, mar, etc. (desde 1869) son las provincias (no constituyen) las que establecen en sus regulaciones los subcriterios partiendo del criterio constitutivo, para luego fijarlo en terreno. Tales subcriterios presentan por lo general un grado de subjetividad tal que en muchos casos terminan vaciando parte del contenido del bien de dominio público (y traspasando su titularidad).

El Estado, el encargado de velar por lo que es de todos, es el mismo que ha venido -en la mayor parte del país a lo largo de la historia- permitiendo la apropiación de parte de lo público sin importar que estos bienes fueran y sigan siendo inalienables imprescriptibles e inembargables.

La discrecionalidad con que cada provincia reasigna lo que es de todos a una persona o grupo de ellas es llamativa (basta con observar cualquier curso o cuerpo de agua en áreas urbanizadas). Sobre todo si consideramos que ese componente ambiental  rio, lago, etc.,  construyó su identidad natural a través de eras geológicas colectando a su vez las aguas de las cuencas conformadas. 

Por variadas cuestiones, la piel de los cursos y cuerpos de agua es violentada, cuestión ésta que hoy nos conmina a repensar si los criterios de lo ordinario y extraordinario no se han modificado en línea al lógico reconocimiento de la “normal naturalidad” de hasta dónde llega o le pertenece al curso o cuerpo de agua; lo que llevaría además a reconocer -en términos preventivos y de seguridad de personas y bienes- que los criterios de determinación pueden no ser los que permitan reconocer hasta donde llega el curso o cuerpo de agua y la consecuente previsión de riesgos[8].

Lo natural y normal se elimina para reconfirmar “lo ordinario “y “lo extraordinario” que son caracteres con una carga esencialmente subjetiva en su determinación.

Lo fijación estática que termina por ser asentada en un título de propiedad poco refleja lo que es del rio, lago etc.

Tal manipulación de lo que es del cuerpo o curso de agua se evidencia en su irracionalidad a partir de los efectos del cambio climático. Lo que nos lleva a  reflexionar si se estarían cumpliendo con los criterios básicos de seguridad y si nos encontramos en riesgo personas y bienes ya que los subcriterios (el establecimiento del procedimiento para fijar en terreno a nivel provincial que suele incluir la reinterpretación de hasta dónde llega lo público) se encargan de limitar entrópicamente las condiciones naturales de los mismos, cuestión esta que podría exponernos a las consecuencias de los efectos naturales potenciados por el cambio climático, donde lo extraordinario se vuelve recurrentemente más ordinario.

2. La Puerta Abierta por el CCC y las Leyes de PMA

El derecho al ambiente sano y equilibrado incluye el uso racional de los recursos naturales y la preservación del patrimonio natural; pero además la regulación de lo referido a daño ambiental -entre otros-. La afectación de cualquiera de los caracteres esenciales (agua, cauce, playa, LR ) del bien de dominio hídrico público es susceptible de producir daño ambiental. Una alteración relevante en ese componente ambiental (rio por ej)se desplegará en la cuenca conforme sea el grado de alteración de la dinámica del sistema en cuestión.

Ese viejo instituto de línea de ribera pasado por el tamiz de las regulaciones “ambientales”(clausula ambiental constitucional y presupuestos mínimos ambientales(PMA))ha convertido al mismo en una línea de ribera ambiental al reafirmarse en su calidad de señal de integridad del bien hídrico público:

Línea de ribera ambiental:  CCC+PMA+CN

Los “principios” del nuevo CCC tales como los que marcan el ejercicio de los derechos:

CCC ARTÍCULO 9º.- Principio de buena fe. Los derechos deben ser ejercidos de buena fe.

O lo referido al orden público, o a la renuncia de las leyes (en qué momento los ciudadanos renunciamos a parte de nuestros ríos, lagos, glaciares? por ejemplo):

CCC  ARTÍCULO 12.- Orden público. Fraude a la ley. Las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia está interesado el orden público. El acto respecto del cual se invoque el amparo de un texto legal, que persiga un resultado sustancialmente análogo al prohibido por una norma imperativa, se considera otorgado en fraude a la ley. En ese caso, el acto debe someterse a la norma imperativa que se trata de eludir.

ARTÍCULO 13.- Renuncia. Está prohibida la renuncia general de las leyes. Los efectos de la ley pueden ser renunciados en el caso particular, excepto que el ordenamiento jurídico lo prohíba.

Así como el principio liminar del no abuso en el ejercicio del derecho individual. Y  esencialmente la reafirmación en un CCC de la jerarquía de los derechos ambientales:

CCC Artículo 14. Derechos individuales y de incidencia colectiva

En este Código se reconocen:

1. a) derechos individuales;
2. b) derechos de incidencia colectiva.

La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general.

CCC Artículo 241. Jurisdicción. Cualquiera sea la jurisdicción en que se ejerzan los derechos, debe respetarse la normativa sobre presupuestos mínimos que resulte aplicable.

Todas y cada una de estas reglas –en consonancia con la regulación ambiental de base- se conjugan a los fines de tutelar el bien de dominio público del ejercicio de derechos individuales. El rio, el glaciar, el lago, etc. conforman la base de la salud y equilibrio ambiental, constituyéndose en un presupuesto sobre el que se asienta el reconocido derecho al ambiente y en general los derechos de incidencia colectiva; tal como lo resalta el artículo 240 del CCC

Artículo 240. Límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes. El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes mencionados en las Secciones 1ª y 2ª debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva. Debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial.

El no afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad es un reafirmar  que no pueden justificarse en el ejercicio de derechos individuales la alteración de dinámica de los sistemas hídricos.

De más estaría citar los principios ambientales e instrumentos de gestión ambiental de los presupuestos mínimos ambientales que reforzaron el instituto para sacarlo del encasillamiento -no inocente- en un instituto de delimitación de dominios, para reafirmar su carácter de señal de hasta dónde llega lo que es de todos y sobre el cual se asientan además derechos de incidencia colectiva.

Una de las conclusiones-entre las que arribe en su momento- fue que la línea de ribera no servía para mucho por sí misma, mucho menos si era librada a la subjetividad y a la tentadora posibilidad de ser apropiado el curso y cuerpo de agua (fijación provincial de por medio) por unos pocos y donde el Estado ha venido teniendo un rol preponderante y no asi en velar  por la seguridad de las personas y bienes.

3. Las Zonificaciones que esperan

Partiendo de considerar que Vélez Sarsfield (criterio de Paulo y Ulpiano) ya estableciera en su proyecto que fuera posterior Código Civil hasta donde llega lo que es de todos (el cual es CONSTITUTIVO) y considerando que la delimitación en terreno queda entre las facultades de cada provincia, resta preguntarnos si no se puede hacer algo más en orden a tutelar derechos vinculados a los cursos y cuerpos de agua (tanto de sus beneficios como de sus riesgos).Constituido (más allá de la fijación en terreno) desde 1869 hasta donde llega el dominio público, esto es el rio, el lago etc. (con sus caracteres de bien inalienable imprescriptible e inembargable) queda en facultad de las provincias principalmente, la posibilidad de establecer un ordenamiento territorial en el marco de lo que implica “riesgo hídrico”.

Las zonificaciones son un tipo de herramientas del ordenamiento territorial y en tal sentido nos permiten –en el caso concreto de cursos y cuerpos de agua- reforzar lo atinente a seguridad de personas y bienes por los efectos potencialmente dañinos de las aguas, siendo además de aplicación a los fines de resguardar calidad y cantidad en vistas a los extremos de escasez, en consideración de la dependencia entre desarrollo y vida que nos condiciona con la salud e integridad de estos componentes ambientales esenciales.

La zonificación es parte del proceso de ordenamiento territorial     que como técnica instrumental consiste en la sectorización territorial conforme a criterios  -que en nuestro caso es de minimización del riesgo hídrico y de control de la calidad y cantidad  del agua- mediante una metodología básica para la definir zonas con un manejo o destino homogéneo que serán sometidas a regulaciones de uso a fin de cumplir los objetivos para el área.

No es mucha la regulación con que cuentan las provincias aplicada efectivamente en terreno a partir de las determinadas por el CCC[9]. Y lo mucho o poco que han fijado en sus códigos de aguas, o leyes específicas no se han implementado del todo.

La línea de ribera tiene vocación de movilidad, en consecuencia la del camino de sirga también, si bien la primera integra el dominio público la segunda, al ser un instituto de la navegación (una oportunidad perdida de la última reforma constitucional de transformarla por ej. en una servidumbre ambiental o en algún instituto ambiental de resguardo del curso y cuerpo de agua) permite una restricción (en caso de ser navegables los mismos) a los propietarios. Es a partir de allí que la zonificación se presenta como la posibilidad de ordenara partir de fijar por ejemplo restricciones graduales (a medida que nos alejamos del curso o cuerpo de agua) con objetivos de previsión ante las consecuencias derivadas del riesgo hídrico potenciado por los efectos extremos del cambio climático (ello no obsta a que se pudieran sanear, restituir, etc. los bienes de dominio público apropiados, invadidos etc.).

Los métodos en materia de zonificación son vastos, los principios ambientales establecidos en nuestra regulación pueden conformarse en el cauce que fundamente su especificación según sea el área y su vocación –entre otros- pero que fundamentalmente se orienten a resguardar la integridad del bien en dominio púbico así como la integridad de las personas y bienes; todo lo cual aportaría a crear las condiciones básicas para el logro del objetivo meta constitucional del desarrollo sostenible.

4. Reflexiones de Inicio: Todo por hacer

Este instituto de línea de ribera-en su función y objetivos-no ha venido sirviendo a los fines para los cuales fue creado. Hoy en día, la normativa ambiental permite que la línea de ribera  adquiera vida, siendo más acorde a la percepción de lo que le pertenece o es parte del rio, del lago, del glaciar, etc. Y ya no solo en términos de riesgo sino de resguardo del bien público de cuya integridad e integralidad depende la posibilidad del ejercicio de derechos ambientales reconocidos.

El actual CCC regla una serie de principios que aportan en tal sentido como el de no abuso del derecho, el de buena fe en el ejercicio de los derechos individuales, como asimismo incorpora el reconocimiento de la superioridad jerárquica normativa y consecuente la no afectación de los derechos colectivos en el ejercicio de los derechos individuales (incluso con la no afectación del “paisaje” del cual los cursos y cuerpos de agua se conforman en eje esencial de buena parte de los mismos).

Los principios ambientales de los presupuestos mínimos logran conformar un andamiaje de recupero de lo que es del curso y cuerpo de agua como ejes de desarrollo y de derechos ambientales y sustraerlo del erróneo y no inocente encuadramiento de “inmueble” con las consecuentes derivaciones que están a la vista.

En los años en que me dedico “al agua” no he dejado de preguntarme por la ceguera de las autoridades y colegios de profesionales (con muchísima menor responsabilidad estos últimos) sobre el vandalismo al que son sometidos los bienes de dominio público hídricos.

En muchas provincias con la excusa del desarrollo se viene permitiendo vulnerar la integridad el dominio hídrico público incluso en su salud y equilibrio. En los casos de las aguas interjurisdiccionales la línea de ribera es una indudable señal de lo que le pertenece al mismo pero además de alerta en su posible alteración.

Lamentablemente se perdió para las aguas continentales el instituto de línea de ribera tal cual lo crearon los romanos con el plenisimmun flumen que incluía la “normalidad” algo natural que no puede ser obviado, que es acorde a la dinámica delos sistemas ambientales y el conjunto de normas ambientales de PMA así como las constitucionales.

EL criterio de “la orilla que contiene al río cuando está más crecido”era para cualquier ciudadano y habitante natural de reconocer; el actual criterio de “promedio” de “las crecidas …..Ordinarias” es un criterio con una carga subjetiva muy alta, máxime si se le suma a ello que permite que un individuo en una oficina de cualquier edificio, en cualquier provincia establezcael límite del rio, del lago, etc. o sea hasta donde llega lo que es de todos, arrogándose esa provincia la facultad de pasar por encima del congreso nacional y en consecuencia de todos nosotros.

Bueno, esto es todo por ahora, esperando que mi piel siga conteniendo mi esqueleto y órganos, persistiré en decir…. ¡el rey está desnudo!

Citas

[1] María Cristina del Campo, Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Magíster en Gestión ambiental. Postdoctorando en IT Ciencias Económicas. Investigadora  principal UNDEF. cristinadelcampo@unc.edu.ar

-Este artículo se basa en la tesis doctoral línea de ribera ambiental (presentado2007) y a partir de los resultados de la misma en la propuesta aprobada de proyecto de tesis en el posdoctorado (2022)

[2]V. del Campo, Cristina. (2014) “Dominio Público. La razón de lo público en el marco de la no propiedad de las aguas”. Revista de Derecho Ambiental, Director Néstor A. Cafferatta Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica.CABA: AbeledoPerrot. vol. n°37. p119 – 144.

[3] Un ejemplo de ello es lo que se potencia en las áreas marcadas por sistemas desérticos -como la región de cuyo por ej.- las que vienen siendo impactadas por el retroceso de los glaciares (reservorios históricos de agua)  lo que sumado a la escasez de precipitaciones níveas y en general con los efectos potenciadores y desencadenantes de lo anterior como es el aumento de la temperatura y la escasez histórica de lluvias, ya viene decretando la posibilidad en términos de desarrollo para esas regiones.

[4] V, del Campo, Cristina. (2018). “Línea de Ribera. La piel de los cuerpos y cuerpos de agua” .Revista Científica Defensa Nacional. CABA: UNDEF Libros. vol. n°1. p263 – 280. Puede consultarse en https://www.undef.edu.ar/libros/revista-defensa-nacional/

[5] “Profundizando el Concepto de LR: Plenissimum Flumen. La regla adoptada primitivamente en el CC art.2577, del Plenissimum flumen tiene su origen en el derecho romano, y ha sido aplicado en ordenamientos jurídicos internos de muchos países. Cabe recordar que en el derecho romano, era común que los ríos fueran de propiedad del pueblo romano . Lo cual no necesariamente debía traducirse en la imposibilidad de apropiación de los mismos. Es en los principios del Corpus juris, donde encontramos una base de interpretación de las normas referidas a la línea de ribera. Ya se ha citado la regla de Paulo plasmada en el Digesto :Ripa es putatur esse, quae plenissimum flumen continent. Esto es,”se considera que es orilla la que contiene al río cuando está más crecido”” del Campo, C., Línea de Ribera ambiental…tesis doctoral. UNC. Cba. 2007. p90

[6]“La vulnerabilidad es considerada un componente del riesgo, que es también una función de la amenaza: R= f (amenaza, vulnerabilidad). En este caso la amenaza se refiere al cambio climático y sus efectos, incluyendo sequías, inundaciones y cambios en la temperatura, mientras que la vulnerabilidad se asocia con la habilidad que tiene la sociedad de enfrentarlos. A pesar de que no existe una definición universal para vulnerabilidad el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, 2007) la define como “… el grado al cual un sistema es susceptible a, o incapaz de, enfrentarse a efectos adversos del cambio climático incluyendo variabilidad climática y eventos extremos”.” Bonilla, J. E. (2011). Evaluación de la vulnerabilidad futura del sistema hídrico al Cambio Climático.https://www.preventionweb.net/files/28416_evaluaciondelavulnerabilidadfuturad%5B1%5D.pdf  p 7

– Sobre Vulnerabilidad, V. del Campo, C. (2023) “Percepción y Pobreza “Vulnerabilidad y Riesgo hídrico: el rol del OT de aguas (LR)” en Cuaderno de Derecho Ambiental  Ambiente y Pobreza IDARN, Academia de Derecho y Ciencias Soc. (en prensa)

[7]V. COHIFE(2015) Informe Código Civil y Comercial Unificado2014-2015.  Las Aguas en el Nuevo Código Civil y Comercial Unificado, CABA, https://www.cohife.org/advf/documentos/2015/10/562fd60c443cd.pdf

[8]En materia de riesgo se lee: “El riesgo se define como la combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas. [1] Los factores que lo componen son la amenaza y la vulnerabilidad.

Amenaza es un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que puede ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales. [1] La amenaza se determina en función de la intensidad y la frecuencia. Vulnerabilidad son las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza. (1) Con los factores mencionados se compone la siguiente fórmula de riesgo. RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD (1)

Los factores que componen la vulnerabilidad son la exposición, susceptibilidad y resiliencia, expresando su relación en la siguiente fórmula. VULNERABILIDAD = EXPOSICIÓN x SUSCEPTIBILIDAD / RESILIENCIA (1).”V. en CIIFEN: https://ciifen.org/definicion-de-riesgo/

[9]Código Civil y Comercial, Artículo 1974. Camino de sirga. “El dueño de un inmueble colindante con cualquiera de las orillas de los cauces o sus riberas, aptos para el transporte por agua, debe dejar libre una franja de terreno de quince metros de ancho en toda la extensión del curso, en la que no puede hacer ningún acto que menoscabe aquella actividad”.