Por Luciana Farina

INTRODUCCION

En el año 2015 se desarrolló la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Nueva York. En esa oportunidad se suscribió “La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, que incluyó una Declaración, 17 Objetivos para lograr el Desarrollo Sostenible (conocidos como ODS), los cuales entraron en vigor oficialmente el 1º de enero de 2016 e invitan a los países miembros a adoptar medidas para promover la prosperidad, al tiempo que abogan por la protección del planeta. La República Argentina, a través del decreto 499/2017 estableció su implementación en el ámbito local.

Los objetivos del desarrollo sostenible buscan erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos. Los 17 ODS son interdependientes entre sí y su aplicación integral en todos los ámbitos y sectores ayudaría a lograr sociedades más justas, democráticas e inclusivas. El Objetivo 2 refiere a: poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.

El sector alimentario y el sector agrícola ofrecen soluciones claves para el desarrollo y son vitales para la eliminación del hambre y la pobreza. A través de la agricultura y la silvicultura se puede suministrar comida nutritiva para todos y generar ingresos decentes. Argentina cuenta con suelos prósperos, bosques y biodiversidad, que están siendo rápidamente degradados. El cambio climático está poniendo mayor presión sobre los recursos de los que dependemos y aumentan los riesgos asociados a desastres tales como sequías e inundaciones.

En la misma línea, el objetivo 12 propone garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles. Se refiere a hacer más y mejores cosas con menos recursos, incrementando las ganancias netas de bienestar de las actividades económicas mediante la reducción de la utilización de los recursos, la degradación y la contaminación durante todo el ciclo de vida, logrando al mismo tiempo una mejor calidad de vida. En ese proceso participan diversos actores como las empresas, consumidores, encargados de la formulación de políticas, investigadores, científicos, minoristas, medios de comunicación y organismos de cooperación para el desarrollo[1].

El concepto de desarrollo sustentable había sido introducido en el informe de la Comisión Brundtland sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1987. La aplicación del concepto a las actividades agropecuarias lleva una consideración práctica de que la agricultura y el desarrollo rural son sostenibles cuando son ecológicamente sanos, económicamente viables, socialmente justos, culturalmente apropiados y humanitarios.

La primera Cumbre para la Tierra (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo – CNUMAD), convocada en Río de Janeiro en 1992, incorporó el concepto de Agricultura y Desarrollo Rural Sostenible (ADRS) en el capítulo 14 de su amplio plan de acción para el siglo XXI (programa 21).

En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Río+10), celebrada en Johannesburgo en 2002, se reafirmó que el capítulo 14 era un marco válido de actuación en relación con la ADRS y se asumieron nuevos compromisos internacionales para adoptar medidas concretas orientadas a alcanzar ese objetivo. La ADRS, tenía múltiples facetas: la relativa a la sostenibilidad de la cadena alimentaria (desde el productor hasta el consumidor, pasando por todas las fases e interconexiones relacionadas con el suministro de insumos, la elaboración y la comercialización, y con la producción primaria); la relativa a la sostenibilidad de los recursos de tierras y aguas en el tiempo y el espacio; y la relativa a la interacción del comercio en los procesos de desarrollo agrícola y rural sostenible para asegurar unos medios de subsistencia adecuados y garantizar la seguridad alimentaria entre las regiones y dentro de ellas[2].

El crecimiento urbano con mala o nula planificación, sin tener en cuenta los territorios adyacentes como lugares clave para producir alimentos, es un problema que se presenta en las ciudades y pueblos del interior del país, donde se procede a cambiar el uso del suelo sin abordar el tema como política pública. A este fenómeno se suman las medidas cautelares dictadas en el marco de procesos judiciales que proceden a fijar límites a la propiedad privada estableciendo prohibiciones y perímetros de exclusión y reserva para el uso de fitosanitarios, dejando improductivos los suelos fértiles, que terminan ofreciéndose a la venta para proyectos inmobiliarios o se convierten en basurales.

La forma de crecimiento urbano extralimitado, y otros cambios de usos del suelo generan detrimento de la capacidad de autoalimentarse de las ciudades por pérdida de sistemas de producción, de familias rurales productoras que tienen que deslocalizarse o abandonar la actividad, como así también dejar el empleo en relación de dependencia. Como consecuencia de ese fenómeno las ciudades pierden sustentabilidad, debido al abandono de la producción de bienes básicos en la cercanía, y la imposibilidad de autoabastecerse. Ello genera mayor contaminación y generación de gases de efecto invernadero que provienen del transporte por la quema de combustibles fósiles para el traslado de alimentos.

Siguiendo este razonamiento, se propone repensar la herramienta jurídica que está brindando el derecho a través de la jurisprudencia para recomponer el daño ambiental y tutelar el derecho a un ambiente sano y a la salud pública con fundamento, principalmente, en una creación pretoriana del principio precautorio. El objetivo general es proponer un cambio de paradigma para fortalecer y priorizar la conservación del suelo agrícola y evitar la escasez alimentaria.

La reparación integral del daño causado en el derecho siempre es simbólica y representa aquello que se ha perdido. No obstante, cuándo por la imposibilidad jurídica de darle al suelo un uso agrícola se altera ese uso, entiendo que habría que reflexionar si las medidas cautelares que se han venido dictando resuelven el problema y pueden lograr alcanzar la recomposición del ambiente, o si por el contrario, contribuyen a la pérdida de suelo apto para el cultivo de alimentos y agravan la cuestión ambiental.     

DESARROLLO
La producción Agraria.

En los productos con destino alimentario existe un sistema normativo complejo, cada vez más importante e intenso en relación con los profundos cambios impartidos en la actividad agraria y en los institutos tradicionales del Derecho Agrario[3]. Coexisten normas destinadas a regular los alimentos, cubrir necesidades básicas vinculadas a los derechos humanos a la salud, a la vida y a la alimentación, el medioambiente, los derechos de los trabajadores en materia de seguridad e higiene y a tutelar a los consumidores.

El Código Alimentario Argentino está regulado por la Ley 18.284, y el decreto 2126/1971, que es “un reglamento técnico en permanente actualización que establece disposiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial que deben cumplir las personas físicas o jurídicas, los establecimientos y los productos que se enmarcan en su órbita”. El CAA tiene como objetivo primordial la protección de la salud de la población, además de velar por más posibilidades de acceso a alimentos que tengan tanto garantía de inocuidad como un valor agregado en calidad.

A nivel internacional, el Código Alimentario Mundial es un cuerpo de normas vinculadas con los alimentos elaborado en forma conjunta a través de dos instituciones del sistema de las Naciones Unidas, la FAO y la OMS. A partir de la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), sus normas se han convertido en reglas de referencia para la Aplicación del Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias[4].

El productor agrario responde en el sistema agroalimentario por su actividad, según las reglas tradicionales de la responsabilidad civil. El Dr. Pastorino, nos enseña que, para ponderar el vicio o riesgo, el productor se encuentra condicionado en su actividad al cumplimiento de las normas sanitarias y fitosanitarias, aquellas relativas a los agroquímicos y a las disposiciones del Código Alimentario[5] . 

El ambiente y la agricultura juegan un rol fundamental en la evolución de la especie humana. La nutrición es importante para el desarrollo del individuo y ella depende básicamente de la agricultura. El derecho rural no abarca sólo los productos alimentarios o agrícolas que son producidos sino que incorpora también la manera en que son producidos, teniendo en cuenta los equilibrios biológicos y procurando la preservación de las especies[6].

Si se decide adoptar una medida de precaución, ella deberá reunir las siguientes características: proporcionadas, no discriminatorias, transparentes, coherentes con el riesgo que se trata de evitar y con medidas anteriores, y provisorias por un plazo razonable para aportar la prueba de la inocuidad de la acción o del producto, pues la investigación del riesgo que se trata de prevenir debe continuar[7]. El principio de precaución está relacionado a la protección ambiental y sanitaria, y se aplica en el ámbito alimentario[8].

Cabe señalar, como nos enseña el Dr. Juan Carlos Acuña, que: “resulta incontestable que todo producto químico no es de “riesgo 0”[9], sea su uso agrícola, doméstico o sanitario; especialmente Organoclorados, Contaminante Orgánico Persistente (COP) y organofosforados si bien, menos persistente, más tóxico (especialmente insecticidas) ante derivas por malas prácticas de aplicación o exposición directa; el creciente cuestionamiento a ambas familias de fitosanitarios impulsan la I&D de la tercera generación de fitosanitarios menos peligrosos: los piretroides sintéticos y biológicos que en los países desarrollados van reemplazando gradualmente a los primeros, tal el caso de la Unión Europea (UE) que incorpora incentivos económicos con fondos comunitarios para su adopción por los agricultores que afrontan costos que a veces triplican o cuadriplican a los de organoclorados y organofosforados” [10].

La evaluación y gestión de esos riesgos genera la adopción de medidas ante la presencia eventual de problemas graves de seguridad de los productos alimentarios, protección de la salud y seguridad de los consumidores, cuidado del ambiente y preservación de la paz social. Ello ha dado lugar a la creación de normativa específica por parte de los órganos legislativos y de jurisprudencia.

Las regulaciones municipales, lejos de resolver problemas, han agudizado los conflictos resultado del desconocimiento normativo vigente o del uso oportunista que muchas ordenanzas revelan convirtiéndose en herramientas recaudatorias para fortalecer las finanzas municipales creando tasas, derechos, aranceles, multas municipales, registros de inscripción y habilitaciones, duplicando los registros y habilitaciones de competencia provincial[11] .

Por la ley 8912 de la provincia de Buenos Aires, compete al municipio la responsabilidad primaria (art.70º) en el ordenamiento territorial para delimitar su territorio en áreas rurales, urbanas y complementarias (art5º); esta actividad debe cumplirla bajo el principio que “las comunas deberán realizarlo en concordancia con los objetivos y estrategias definidas por el Gobierno Provincial…” (art.3º inc. b) y debe contemplar como objetivo “posibilitar la participación orgánica de la comunidad…” (art.2º inc.f); los planes de ordenamiento físico municipal (cambio de uso de suelos, restricciones, usos específicos, etc.) podrán sancionarse por Ordenanza una vez “…que fueran aprobadas…” por el PE previo “dictamen de los Organismos Provinciales competentes…” (art.83º), queda claro así que la competencia municipal no es “exclusiva” [12].

Toda norma jurídica presume la existencia de una “política pública”, la cuestión es examinar los grados de consistencia entre sistema jurídico y sistema natural, especialmente los agroecosistemas, competencias y jurisdicciones, entre el Estado Federal y las Provincias, que coadyuven a la eficaz operatividad de las normas jurídicas en materia de aguas y suelos; sin ella sólo quedaremos crónicamente atrapados en un sistema de normas disfuncionales e inútiles.

Un aspecto central es también identificar cuáles serían las estrategias de intervención de la acción pública y de la acción privada, bajo qué reglas jurídicas y bajo qué modalidades organizacionales implementar acciones de conservación y uso racional de suelos, ordenamiento de drenajes ante excesos hídricos que afectan los suelos y productos agrícolas a las que se agregan acciones para el uso sustentable de aguas públicas para riego.

Si bien la comunidad internacional advierte sobre el deterioro de los suelos y sus implicancias ambientales, sociales y económicas, la acción ha sido calificada de incompleta y deficiente, pues la mayoría de los instrumentos jurídicos internacionales son directrices o recomendaciones sin la operatividad normativa mínima y necesaria, a través de convenios o tratados internacionales integrales, para consagrar un sistema jurídico internacional operativamente viable para su incorporación por los Estados a sus derechos internos[13] .

En el caso de suelos y aguas como recursos naturales básicos para la producción, es relevante que el Estado Federal provea básicas herramientas normativas de implementación de la acción pública, especialmente por la conformación de los sistemas naturales, tipos de suelos y configuración de cuencas, que no se corresponde linealmente con los límites políticos tributarios.

En la específica materia de suelos, con plena vigencia jurídica pero inoperativa por falta de asignación de recursos presupuestarios desde 1981, encontramos la Ley 22.428, que integra la categoría de las denominadas “leyes convenios” por la cual sólo será operativa previa adhesión a la ley nacional por las legislaturas provinciales. Debe tenerse en cuenta que aún antes de la reforma de 1994, mayoritariamente la doctrina y jurisprudencia consideran que los recursos naturales, como el caso de suelos y aguas, eran del dominio público de las provincias por su carácter de “preexistentes” al nacimiento del Estado Federal y el principio de facultades no delegadas por las provincias. La Ley fue sancionada e iniciada su implementación en el marco de las acciones del Consejo Federal Agropecuario, que es regulado por ley de adhesión y está integrado por las áreas gubernamentales nacional y provinciales con competencia en materia agropecuaria y pesquera[14].

Para visibilizar la problemática que pretendo tratar, me remito a un artículo periodístico publicado recientemente, que informa sobre un estudio científico cuyo titulo es “Alertan por verduras con «alta concentración» de parásitos en la Argentina: ¿Cómo prevenir una infección?”. Se trata de un estudio de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y el Conicet que analizó las verduras cultivadas en el cinturón hortícola de La Plata que se venden en todo el país y detectó elevados niveles de estos parásitos intestinales, altamente dañinos para el organismo. Según un análisis de campo desarrollado por investigadores de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) y el Conicet, los vegetales de hoja provenientes del cinturón hortícola de La Plata, consumidos en casi todo el país, tienen muchos parásitos. Esto se debe a las condiciones de precariedad estructural en las cuales viven las familias agricultoras que trabajan estas tierras y cultivos, quienes luego venden su producción al Mercado Central. Encontraron que más de la mitad de las muestras de vegetales de hoja y casi un tercio de las muestras de suelo de cultivo contenían especies parasitarias, siendo las más prevalentes Blastocystis sp. y Cryptosporidium spp. Se dijo que: «El área hortícola de La Plata es una región altamente competitiva para la producción de vegetales de hoja. Allí trabajan familias agricultoras, de agricultura campesina en origen, quienes contribuyen a más del 80 % de la producción de verduras y hortalizas de hoja a nivel nacional»[15]. Asimismo, «En más de la mitad de las muestras de hortalizas de hoja se detectaron indicadores de contaminación fecal»[16]. El estudio mostró que las lechugas son el cultivo con más riesgo de parasitosis, debido a su gran capacidad de albergar agua entre las hojas. Añadió que: «el escenario epidemiológico derivado de los análisis de las muestras de materia fecal humana y de perros, agua, suelo y hortalizas resultó relacionado con los accesos limitados a servicios públicos, a la salud y a la educación, así como también con la materialidad de la vivienda, el hacinamiento crítico y la cercanía a los cultivos y las viviendas en el cual las familias desarrollan su vida. Asimismo, Blastocystis sp. fue hallado en todas las muestras analizadas y es un buen indicador de estudios socioambientales»[17]. Con este artículo periodístico pretendo demostrar la importancia de la sanidad vegetal principalmente en productos agrarios hortícolas que se consumen a diario en las mesas de todo el país y se producen en la zona periurbana.

La solución viene de la mano de las buenas prácticas de aplicación de fitosanitarios que incluyen un conjunto armónico de técnicas y prácticas aplicables tendientes a asegurar que el producto pueda expresar su máxima capacidad para la que fue concebido disminuyendo al máximo cualquiera de las diferentes formas de deriva, evitando así los posibles riesgos emergentes a la salud y al ambiente. Las mismas constituyen un capítulo dentro de las Buenas Prácticas Agrícolas, a las cuales para la FAO son un conjunto de principios, normas y recomendaciones técnicas aplicables a la producción, procesamientos y transporte de alimentos, orientadas a cuidar la salud humana, proteger el ambiente y mejorar las condiciones de trabajadores y su familia[18].

El recurso suelo.

Desde un análisis constitucional, el suelo como recurso natural está incluido en el art. 124 “in fine” que establece: “corresponde al dominio originario de las provincias los recursos naturales que se encuentren en su territorio”, lo cuál deviene en una serie de potestades y atribuciones reconocidas a los Estados provinciales de dictar normas que pueden establecer restricciones y límites al dominio civil, así como la potestad tributaria[19].

El Código Civil y Comercial de la Nación incursiona en las cuestiones referidas a la incidencia del accionar individual sobre lo colectivo, entre las que se encuentra el ambiente[20]. En relación a los derechos individuales sobre el suelo, conforme lo establecido en el Código Civil y Comercial de la Nación, éstos incluyen, entre otros: a) los derechos individuales de las personas sobre bienes que integran su patrimonio (artículos 15, 16, 225, 235 y ss y 1882 y ss.); b) los derechos de las comunidades sobre bienes comunitarios (art. 18); y c) los derechos de incidencia colectiva (art. 14, 240,241). El artículo 14 refiere a los “derechos individuales y de incidencia colectiva” indica que “en este Código se reconocen: a) derechos individuales; b) derechos de incidencia colectiva. La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general”[21]. El artículo 240 titulado: “límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes”, expresa que “el ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes mencionados en las secciones 1ª y 2ª debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva. Debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial”[22].

Desde el punto de vista civil, el artículo 10 del Código Civil y Comercial de la Nación establece: “El ejercicio regular de un derecho propio o el cumplimiento de una obligación legal no puede constituir como ilícito ningún acto. La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considera tal el que contraría los fines del ordenamiento jurídico o el que excede los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres. El juez debe ordenar lo necesario para evitar los efectos del ejercicio abusivo o de la situación jurídica abusiva y, si correspondiere, procurar la reposición al estado de hecho anterior y fijar una indemnización”. El “ejercicio abusivo” es aquél que contraría los fines del ordenamiento jurídico y excede los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres, ambos supuestos aluden a conceptos que deben ser objeto de interpretación en cada caso concreto[23].

La propiedad, denominada técnicamente dominio es exclusiva. A su vez el dominio es perpetuo y subsiste independientemente del ejercicio que se pueda hacer de él. El propietario no deja de ser titular del suelo, aunque no ejerza ningún acto de propiedad, aunque esté en la imposibilidad de hacerlo, y aunque un tercero los ejerza con su voluntad o contra ella, a no ser que deje poseer la cosa por otro durante el tiempo requerido para que éste pueda adquirir la propiedad por prescripción[24].

En relación a la naturaleza jurídica del suelo, el artículo 225 del Código Civil y Comercial de la Nación establece: “son inmuebles por su naturaleza el suelo, las cosas incorporadas a él de una manera orgánica y las que se encuentran bajo el suelo sin el hecho del hombre”. También están contemplados los inmuebles por accesión, y conforme el artículo 226 de Código Civil y Comercial de la Nación son “las cosas muebles que se encuentran inmovilizadas por su adhesión física al suelo, con carácter perdurable. En este caso, los muebles forman un todo con el inmueble y no pueden ser objeto de un derecho separado sin la voluntad del propietario. No se consideran inmuebles por accesión las cosas afectadas a la explotación del inmueble o a la actividad del propietario”.

En relación a la divisibilidad del suelo, el artículo 228 del Código Civil y Comercial de la Nación establece: “son cosas divisibles las que pueden ser divididas en porciones reales sin ser destruidas, cada una de las cuales, forma un todo homogéneo y análogo tanto a las otras partes como a la cosa misma. Las cosas no pueden ser divididas si su fraccionamiento convierte en antieconómico su uso y aprovechamiento. En materia de inmuebles, la reglamentación del fraccionamiento parcelario corresponde a las autoridades locales”[25]. Esta norma trae aparejada la clasificación de las cosas, a las cuales divide en: divisibles e indivisibles. Siendo la cosa “jurídicamente” divisible cuando es susceptible de ser dividida material y económicamente. La divisibilidad material refiere a que: “pueden ser divididas en porciones reales sin ser destruidas”. El artículo 806 del Código Civil y Comercial de la Nación señala que: “la prestación jurídicamente divisible exige la concurrencia de los siguientes requisitos: a) ser materialmente fraccionables, de modo que cada una de las partes tenga la misma calidad del todo; b) no quedar afectado significativamente el valor del objeto, ni ser antieconómico su uso y goce, por efecto de la división”. Se trata de artículos que representan una forma de preservar las condiciones adecuadas del suelo agrícola, que garantizan al empresario agrario una dimensión de su propiedad predial que le permita un trabajo intensivo sin perjuicio para las condiciones de explotación del área.

La ley 13.246 de arrendamientos y aparcería, de 1948, fue pionera en la materia de protección ambiental. El arrendador puede resolver el contrato o bien solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida si existiera por parte del arrendatario una explotación irracional del predio que provocara su erosión o agotamiento, pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados. Igual derecho tendrá en la aparcería el dador respecto del aparcero. Esta norma propende a la protección del recurso suelo e impone como sanción la posibilidad de rescindir el contrato – si no se opta por la acción judicial para el cese de la actividad perjudicial- y de reclamar los daños y perjuicios (artículo 8)[26]. El concepto de explotación irracional refiere a toda aquella que no se ajuste al paradigma de desarrollo sustentable. Se busca encontrar un equilibrio entre los intereses de mejora de la producción, que no responden siempre al criterio de lucro, y el interés de protección del ambiente[27]. La prohibición de explotación irracional contenida en el artículo 8 de la ley 13.246 debe contemplarse, en su interpretación y aplicación, con los principios ambientales de la ley general de ambiente ligados a la normativa agraria, a saber: el principio de sustentabilidad, el de responsabilidad, el de precaución y el de equidad intergeneracioal, que también tienen el carácter de orden público – sus disposiciones no pueden ser dejadas de lado por acuerdo de partes-[28].

Principales funciones.

La FAO, define el uso del suelo como el conjunto de acciones, actividades e intervenciones que realizan las personas sobre un determinado tipo de superficie para producir, modificarla o mantenerla. El desequilibrio que se de en cualquier sentido, sea el suelo o las superficies diversas que lo cubren, mares, lagos, lagunas, esteros, etc. generan consecuencias sociales, culturales, económicas e impactos en la salud[29].

En los últimos años, el mundo ha vuelto a depositar la atención en el suelo, no sólo porque en él se produce el 95% de los alimentos a nivel mundial, sino porque, además, constituye la principal reserva de carbono.

Considerado un recurso natural no renovable, alberga un cuarto de la biodiversidad del planeta, además de ser un componente activo en la regulación de emisiones y captura de gases de efecto invernadero, directamente vinculadas con el cambio climático.

El suelo desempeña también otras funciones, como el ciclado de nutrientes, la regulación del clima y las inundaciones, la provisión de fibras y combustibles, la purificación del agua y la reducción de contaminantes, entre otros servicios ecosistémicos. Es por ello que muchos gobiernos, organismos internacionales e instituciones dedicadas a la investigación decidieron iniciar un sinnúmero de proyectos e iniciativas que procuran poner el suelo nuevamente en agenda. Asimismo, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, junto con el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, la Alianza Mundial por el Suelo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas han elaborado un calendario de trabajo común para abordar la cuestión de la degradación de las tierras y promover una gestión sostenible de los suelos en todos los continentes[30] .

En el documento final de la conferencia de Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible, los jefes de Estado y de gobierno, renovaron el compromiso en pro del desarrollo sostenible y de la promoción de un futuro económico, social y ambientalmente sostenible para nuestro planeta y para las generaciones presentes y futuras. En materia de “Desertificación, degradación de la tierra y sequía”, sostuvieron: “…. Reconocemos la importancia económica y social de una buena gestión de la tierra, incluido el suelo, y en particular su contribución al crecimiento económico, la biodiversidad, la agricultura sostenible y la seguridad alimentaria, la erradicación de la pobreza, el empoderamiento de la mujer, las medidas para hacer frente al cambio climático y aumentar la disponibilidad de agua. Destacamos que la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía son problemas con una dimensión mundial que siguen suponiendo un serio desafío para el desarrollo sostenible de todos los países, en particular los países en desarrollo. (…)”.

Seguidamente, “Reconocemos la necesidad de que se tomen medidas urgentes para revertir la degradación del suelo. Por ello, procuraremos lograr un mundo con una degradación neutral del suelo en el contexto del desarrollo sostenible. Esto debería catalizar recursos financieros de una gama de fuentes públicas y privadas.

Reafirmamos nuestra determinación, de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, de tomar medidas coordinadas a nivel nacional, regional e internacional para vigilar, globalmente, la degradación de la tierra y restaurar las tierras degradadas en zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas. Estamos resueltos a apoyar y fortalecer la aplicación de la Convención y su marco y plan estratégico decenal (2008-2018), entre otras cosas mediante la movilización de recursos financieros adecuados, predecibles y oportunos. Observamos la importancia de mitigar los efectos de la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía, en particular mediante la preservación y desarrollo de los oasis, la restauración de tierras degradadas, la mejora de la calidad del suelo y de la ordenación de los recursos hídricos, a fin de contribuir al desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. En este sentido, alentamos y reconocemos la importancia de las asociaciones e iniciativas para salvaguardar los recursos terrestres. También alentamos al desarrollo de la capacidad, los programas de extensión de la formación y los estudios e iniciativas científicos encaminados a aumentar la comprensión y concienciar sobre los beneficios económicos, sociales y ambientales de las políticas y prácticas de ordenación sostenible de la tierra.

Destacamos la importancia de desarrollar y aplicar más métodos e indicadores racionales, socialmente inclusivos y basados en datos científicos para vigilar y evaluar el grado de desertificación, degradación de la tierra y sequía, así como la importancia de las medidas que se están emprendiendo para promover las investigaciones científicas y fortalecer la base científica de las actividades para hacer frente a la desertificación y la sequía de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación. En este sentido, tomamos nota de la decisión adoptada por la Conferencia de las Partes en la Convención, en su décima reunión, de establecer un grupo de trabajo especial, teniendo en cuenta el equilibrio regional, para debatir cuestiones concretas relativas a la prestación de asesoramiento científico a las partes.

Reiteramos la necesidad de cooperar mediante el intercambio de información sobre el clima y meteorológica y los pronósticos y los sistemas de alerta temprana relacionados con la desertificación, la degradación de la tierra y la sequía, así como sobre las tormentas de polvo y arena, a nivel mundial, regional y subregional. En este sentido, invitamos a los Estados y organizaciones pertinentes a que cooperen en el intercambio de la información, los pronósticos y los sistemas de alerta temprana conexos”[31] .

Por su gran conexión con la naturaleza, la agricultura debe emplear modalidades que la conviertan en sostenible y compatible con el ambiente; porque la degradación y la contaminación del ambiente, no son inherentes a la actividad agraria, sino que es el resultado del empleo de técnicas y modalidades de producción inadecuadas, para el cumplimiento de estos fines.

El «ordenamiento de la agricultura» debe perseguir determinados propósitos y, se deben aplicar prácticas que tiendan a la sustentabilidad de los sistemas productivos, teniendo en cuenta que son considerados sistemas sustentables, aquellos que permiten proteger la integridad de los recursos naturales, ser rentables para el productor y, ser socialmente aceptables, para contribuir al crecimiento económico y el bienestar de la sociedad.

Función social de la propiedad agraria

Pastorino nos enseña que podemos calificar en torno a la frase “función social” tres alternativas: a) la que se opone a considerar a la propiedad un derecho subjetivo perpetuo, absoluto y surgido del derecho natural, poniendo el acento en la función social. En la que más allá del reconocimiento de un derecho individual al ejercicio, se condena la no utilización u obtención de provecho en bienes que se consideran por naturaleza idóneos para cumplir una satisfacción de necesidades sociales. Con esta concepción, se traslada el eje de ponderación de los derechos del propietario a la función que se le reconoce a la cosa, lo que implica legitimar su tenencia sólo en base a la consideración de si el ejercicio de los derechos sobre ésta responden con su finalidad productiva. Así la tierra cumple con la función social si es adecuadamente explotada; en tanto es irracional su no uso o abandono. b) La que aun reconociendo la propiedad privada entiende que la misma se legitima cumpliendo la función social y admite que el Estado puede limitarla o extinguirla pero reconociendo el derecho patrimonial de su titular. Esta posición limita el derecho de propiedad en función del cumplimiento de intereses generales que define el Estado. Se crean instituciones que facilitan el acceso a la tierra y se privilegia a quien en realidad la hace trabajar y rendir. Es la posición del Código Civil italiano, aceptada en la ley de arrendamientos de 1948. Se desalienta la no utilización, el desaprovechamiento de esos bienes productivos, las tierras improductivas u ociosas y los modos de titularidad de carácter especulativo o que atentan con la mejor distribución y acceso en las manos que quieren trabajar la tierra. La tierra “es para el que la trabaja” y se fomenta un campo poblado de agricultores. En estos términos receptaba la Constitución Nacional argentina de 1949, luego derogada, la función social de la propiedad. En esta concepción se empezó a hablar de uso racional de la tierra y de los recursos bajo el concepto de aprovechamiento. c) La función social concebido como limitación reglamentaria. Esta posición se funda en la teoría del abuso del derecho y en relación a la tierra, no se plantea tanto el no producir sino el producir en forma tal que pueda obstaculizarse la propia productividad de los recursos. En Argentina, ya derogada la Constitución de 1949, la reforma del Código Civil, abandonó la definición de dominio con los extremos del texto original del artículo 2513 que definía al dominio como el derecho del propietario de disponer y servirse de la cosa, de usarla y gozarla según la voluntad del propietario pudiendo “desnaturalizarla”, degradarla o destruirla. Esta extremista derivación del mal entendido ius abutendi, ponía en evidente contradicción este ejercicio del derecho de propiedad con fines sociales de naturaleza económica, y además, aquellos que involucraban los aspectos conservativos de bienes que, además de productivos, ahora se percibían como integrantes de un concepto ecosistémico que trascendía el interés individual. El nuevo texto dirá que tales derechos de disponer y servirse, usar y gozar la cosa deberán ser “conformes al ejercicio regular”, es decir, un ejercicio “normal, no abusivo” (Borda, 2008). De ahí la conexión con el llamado abuso del derecho que quedará más a la interpretación judicial que a la otra posible acepción de que se trate de un uso regular conforme a las reglas. En síntesis, bajo la formulación de la función social se buscó limitar una concepción extremadamente individualista de la propiedad privada que la veía como un derecho natural y por lo tanto de imposible limitación por el derecho positivo[32].    

En el año 1968, la reforma que introdujo la Ley 17.711 morigeró este concepto absoluto del derecho de propiedad, incorporando el principio del ejercicio regular de la propiedad, en busca de una conciliación del elemento individual y social de los bienes.

Luego de esta reforma, el artículo 2513 del Código Civil, hoy derogado, quedó redactado de esta manera: “Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular”. La Dra. Leticia Krannichfeldt nos enseña que: “Resulta así suprimida la posibilidad del propietario de desnaturalizar su inmueble por reconocerse que existe un interés superior que es el bienestar de la sociedad”[33].

Para la doctrina agrarista moderna la función social de la propiedad agraria se cumple cuando quien utiliza un fundo rústico por cualquier título no sólo contribuye con su mejoramiento para alcanzar mejores condiciones de productividad, sino que también respeta el normal desarrollo de la naturaleza, velando por un ambiente ecológicamente equilibrado, ya que en ello está comprometido el interés general[34]. En los casos en que se explote un fundo en forma irracional, podría aplicarse la normativa relativa al daño ambiental de incidencia colectiva contenido en el artículo 27 y siguientes de la ley 25.675[35].

En síntesis, la versión original del Código de Vélez Sarsfield de 1869, la propiedad era absoluta se la podía degradar porque se consideraba inagotable. La ley 17.711 (1968) modificó el art. 2513 siendo que el derecho de propiedad debe ser ejercido con un ejercicio regular del derecho, se habla de la “función social de la propiedad”. Y con la nueva redacción del Código Civil y Comercial de la Nación (Ley 26.944/2015), el art. 1941 habla de un derecho de propiedad exclusivo y perpetuo, y tutela el ambiente. El predio rural está bajo la óptica de los derechos de incidencia colectiva. Se afirma más la “función social del suelo agrario” para la producción agraria.

Cambios en el uso del suelo

El uso del suelo agrícola se remonta a los asentamientos neolíticos, pero sólo a partir de la época romana (siglo II a.c.) con la introducción de las nuevas variedades de cultivos, los procesos extractivos dejaron las primeras huellas de la presencia humana. Durante la Alta Edad Media gran parte de los cultivos vivieron un declive.

En la segunda postguerra, el uso del suelo se caracterizó por la explosión de la actividad extractiva. A la vez se asistió a la expansión de los cultivos herbáceos en detrimento de los cultivos arbóreos, de los prados y de los pastos produciéndose un corrimiento de la frontera agrícola en detrimento de los bosques.

El aumento de producción agrícola se ha logrado por expansión del área cultivada y por incrementos en los rendimientos por unidad de cultivo. Hasta la década de los cincuenta la expansión de la superficie cultivada desempeñaba un papel más importante en el aumento de producción, a nivel mundial. En cambio, las décadas de los sesenta y setenta se caracterizan por el hecho de que la intensificación de los cultivos por unidad de superficie pasó a ser el factor principal en los aumentos de producción[36].

Implicancias del Derecho en la sustentabilidad.

El desarrollo sustentable relaciona los dos conceptos de desarrollo y sostenibilidad. El primero surgió a partir de la segunda guerra mundial para definir el proceso por el cuál los Estados iban progresando económicamente, mientras que el concepto de sustentabilidad deriva del de “sostenibilidad” que es utilizado en la economía para referirse a la posibilidad de un ecosistema de mantenerse en el tiempo con mínimas modificaciones[37].

En 1987 el informe Nuestro futuro común -Informe Brundtland-, definió al Desarrollo Sustentable como “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones para satisfacer las suyas”. Se conjuga el aspecto económico y el ecológico, introduciendo el principio de la solidaridad inter-generacional[38].

La “cumbre de la Tierra” de Rio de 1992 emitió un documento llamado la Agenda XXI, en el que el desarrollo rural sostenible ocupó un lugar preponderante, sosteniendo la necesidad de reajustar considerablemente la política agrícola, ambiental y macroeconómica, a nivel nacional e internacional y tanto en los países desarrollados como en vías de desarrollo[39].

La degradación del suelo significa el cambio de una o más de sus propiedades a condiciones inferiores a las originales, por medio de procesos físicos, químicos y/o biológicos. En términos generales la degradación del suelo provoca alteraciones en el nivel de fertilidad del suelo y consecuentemente en su capacidad de sostener una agricultura productiva. Las diferentes formas de degradación están asociadas o se derivan de las modalidades de intervención y uso que lleva a cabo el ser humano[40].

La respuesta a las situaciones de degradación, erosión y contaminación, en particular, a la “contaminación agrícola” la tiene, entre otros mecanismos, la agricultura sustentable, es decir, aquella que se basa en sistemas de producción cuya principal característica es la aptitud de mantener su productividad y ser útiles a la sociedad. Estos sistemas de producción sustentables deben reunir los siguientes requisitos: 1) conservar los recursos productivos (por ejemplo, el suelo); 2) preservar el medio ambiente; 3) responder a los requisitos sociales; y 4) ser económicamente competitivos y rentables[41].

Del concepto de “sustentabilidad” se desprende que ésta no es un estado permanente, sino que representa una trayectoria más o menos sostenible, dentro del proceso productivo, donde cada empresa deberá asumir el compromiso de mantener la calidad de los recursos utilizados, para asegurar producciones futuras. Las mejores prácticas agronómicas son las que favorecen la conservación de los recursos naturales, entre ellas, la siembra directa, la labranza reducida, la rotación de cultivos anuales con pasturas perennes, la elección de especies o variedades resistentes a determinadas plagas, el control mecánico y biológico de malezas, y enfermedades, correcta elección de las épocas de siembra y cosecha, el uso de plaguicidas de baja toxicidad y persistencia y el mantenimiento de sitios con vegetación natural.

El Derecho, como ciencia que regula conductas, aporta a esta problemática un plexo de derechos con su contrapartida obligaciones, deberes, responsabilidades e institutos y técnicas jurídicas tradicionales y modernas que internalizan la dimensión ambiental.

Específicamente, “el Derecho agrario nace para regular los sujetos y la realización de actividades económicas que son por ellos realizadas en el medio rural y combinando los recursos naturales que la propia naturaleza le brinda; por lo que deben ser las propias Instituciones jurídicas las que aseguren, un uso adecuado, no depredador del medio ambiental, donde se realizan o provocan los procesos biológico-‐agrarios”[42].

El Derecho Agrario contemporáneo será el movimiento jurídico evolutivo, científico y cultural, respetuoso de los avances del Derecho de los diferentes sistemas y exigencias de la conciencia jurídica internacional. Abierto a los cambios, dinámico, en permanente debate. Tiene como desafío determinar claramente la relación del agrario con otras disciplinas jurídicas: lo agroambiental y agroalimentario y transitar hacia el Derecho Agrario contemporáneo. Se proyecta por los fenómenos transversales del ambiente y la alimentación[43].

El derecho agrario ha sido pionero de la protección ambiental, especialmente en lo referido a la protección del recurso suelo y otros recursos naturales.

La agricultura sustentable

La agricultura sustentable o sostenible es aquella que, en el largo plazo, contribuye a mejorar la calidad ambiental y los recursos básicos de los cuales depende la agricultura, satisface las necesidades básicas de fibra y alimentos humanos, es económicamente viable y mejora la calidad de vida del productor y la sociedad en su conjunto. La conservación de los recursos productivos y del medio ambiente constituyen las dos exigencias básicas de la variable ecológica de la agricultura sostenible. La oferta de alimentos sanos y seguros a un costo razonable de los sistemas de producción son las dimensiones socioeconómicas de la agricultura sostenible[44].

Con la reforma de la constitución Nacional de 1994, se da jerarquía constitucional al principio de desarrollo sustentable (art. 41).

Con la sanción de la ley general de ambiente Nro. 25.675 de presupuestos mínimos ambientales, se establecieron principios rectores en la materia relacionados con la normativa agraria como el de sustentabilidad, el de responsabilidad, el de precaución y el de equidad inter-generacional[45].

Ordenamiento Territorial

El ordenamiento territorial y el planeamiento urbano se manifiestan mediante la facultad local de regular el uso y la distribución del suelo, sin desconocer la normas y principios contemplados en el Código Civil y Comercial.

Las primeras encaran el ordenamiento de todo el territorio, incluyendo las parcelas urbanas y rurales y todo tipo de suelos, fijando y ordenando los distintos usos asignados a la tierra, en tanto que las segundas se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas. Debiendo existir una relación estrecha y coordinación entre ambos planeamientos, desde la vinculación e intercomunicación forzosa que se mantiene entre la ciudad y el campo.

En torno a las ciudades, existe siempre una zona semirural fundamentalmente hortícola y de granja, que es la encargada de suministrar gran parte de los abastecimientos diarios que requieren los centros poblados y cuya presencia debe ser mantenida y protegida, dadas las importantes funciones que cumplen.

La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es contar con un buen catastro territorial, con propiedades correctamente mensuradas y registradas y también con un buen registro integral de los suelos.

Mientras las propiedades no posean un registro de los distintos usos del suelo, no se encuentren correctamente deslindadas, o se tengan dudas acerca de quienes son sus verdaderos propietarios, las tareas de reordenamiento territorial no podrán realizarse eficazmente y las autoridades económicas en esas tierras no se asentarán en forma permanente por falta de seguridad jurídica y posibilidades de utilización óptima de las tierras disponibles[46].

Según la Carta Europea de Ordenamiento del Territorio, el ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de la sociedad. Debe ser una política de Estado y un instrumento de planificación del desarrollo, con perspectiva global, prospectiva, democrática y participativa de la sociedad, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación.

El Plan Estratégico Territorial es un conjunto ordenado y articulado de planes, programas, proyectos y acciones territoriales descentralizadas, desarrollados en forma concurrente por el Gobierno Nacional, las Provincias y los Municipios, orientados a cumplir con el modelo de país definido por la Política Nacional del Desarrollo y Ordenamiento Territorial.

Uno de los objetivos del Ordenamiento Territorial es el de alcanzar la sustentabilidad ambiental del territorio de manera que se garantice la disponibilidad actual y futura de los recursos del mismo es un logro que se sustenta en valores tales como la conciencia ambiental, la responsabilidad activa, y el respeto por la biodiversidad[47].

El Dr. Gustavo González Acosta nos enseña que, la capacidad del hombre de transformar lo que lo rodea, aplicada erróneamente o imprudentemente puede causar daños al mismo ser humano y al ambiente. Se producen grandes transtornos al equilibrio ecológico. El conflicto por el uso del suelo enfrenta a diversos sectores.

La solución recae en una adecuada política relativa al recurso suelo, para evitar la contaminación y la pérdida del recurso, así como también la producción de trastornos del equilibrio ecológico. Una de las herramientas para ello es el ordenamiento ambiental del territorio, el cual constituye un instrumento de política y gestión ambiental, que desarrolla la estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación o el local.

En nuestro país, existen distintas jurisdicciones competentes en este ordenamiento que en el sistema jurídico de la Constitución Nacional incluye ámbitos tales como: el municipal, provincial, regional (interprovincial), nacional, internacional y/o de integración, debiendo las actuaciones de los mismos en la implementación de sistemas de ordenamiento territorial coordinarse para evitar contradicciones entre ellos. 

Una de las formas legalmente previstas de coordinación interjurisdiccional se debería llevar a cabo, a través del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA). Al mismo tiempo, se deberían concertar intereses de distintos sectores de la sociedad entre sí y de éstos con la administración pública.

La Ley General del Ambiente establece los presupuestos mínimos de protección ambiental aplicables, siendo el ordenamiento ambiental del territorio “(…) toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido debe prever condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” (artículo 6)[48].

En el ordenamiento ambiental del territorio confluyen aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional, nacional, etc. Este proceso debe asegurar como mínimo el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable[49].

En la localización de las distintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos humanos, se debe considerar la vocación de cada zona o región, en función de los recursos ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica. Además, la distribución de la población y sus características particulares, la naturaleza y características particulares de los diferentes biomas, las alteraciones existentes en los biomas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales, y la conservación y protección de ecosistemas significativos[50].

El territorio se puede clasificar en tres áreas con el objeto de promover una correcta localización de las actividades. El área urbana, es la que constituye el núcleo poblacional de mayor densidad, siendo su función predominante residencial, así como de actividades secundarias (industrias de transformación) y terciarias (comercio, finanzas, administración) los equipamientos y servicios comunitarios. El área complementaria corresponde a los sectores adyacentes del área urbana, que por sus características, ubicación o dimensiones, adquieren particular interés en el mediano plazo, como zonas de ampliación del perímetro urbano. El área rural alberga usos relacionados con la producción agropecuaria, intensiva y extensiva, ictícola, forestal y extractiva (minería), así como la localización de áreas destinadas a la producción industrial (secundaria) especialmente acondicionadas.

En las áreas urbanizadas se diferencian dos subáreas, por un lado, la subárea urbanizada, que corresponde a los sectores que cuentan con pavimento y red de agua corriente, energía y cloacas. Por otro lado, la subárea semiurbanizada, que corresponde a sectores donde el proceso de crecimiento urbano ha incrementado su densidad pero que todavía no han logrado completar los niveles de infraestructura indispensables para su clasificación para área urbanizada.

Dentro del área suelo, se definen distintos tipos de zona para establecer una estructura coherente que permita el desarrollo de las distintas actividades sobre parámetros de eficacia, justicia y legitimidad.

El centro urbano, es la zona destinada a concentrar a escala la localización del equipamiento institucional, comercial y financiero alternando estos usos con actividades recreativas y residenciales de alta densidad. La zona residencial comprende zonas cuyo uso predominante es el habitacional, sin embargo, dadas las características tendenciales de localización de la población y las actividades, puede incluir otras, como hotelería, instalaciones deportivas, uso predominante habitacional en viviendas individuales con jardín, admite localizaciones de actividades productivas y servicios como pequeña industria, depósitos, venta de materiales para la construcción, etc. La zona de complemento de tejido, refiere a grandes vacíos que a modo de enclaves han quedado rodeados por la trama urbana. Pueden ser promovido por ordenaciones que establezcan su pertenencia a zonas de urbanización obligatoria. La zona industrial destinada a la localización de actividades industriales. Su habilitación supone el estricto cumplimiento de disposiciones ambientales. Existe una categoría menor que es la de parque industrial. La zona rural destinada a la localización de actividades agropecuarias extensivas o intensivas. Admite la localización de equipamiento educativo y para la salud con espacios abiertos. La zona mixta puede compartir el uso de alguna actividad agropecuaria y otras con el uso de residencia de baja densidad de carácter transitorio. La zona de usos específicos es delimitada para usos de transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo, de las comunicaciones, la producción o transmisión de energía, la defensa, la seguridad y otros equipamientos, infraestructuras y servicios. La zona verde comprende las zonas destinadas a la preservación, conservación, consolidación de la vegetación y el paisaje, destinada a los usos relacionados con la recreación en espacios abiertos, puede complementarse con asentamientos de viviendas unifamiliar no permanente. Pudiendo ser destinadas a usos relacionados con prácticas deportivas y recreativas admitiéndose incluso clubes de campo[51].

Zonificación

La zonificación es la técnica por la cual se delimitan los espacios en razón de determinados criterios a fin de desarrollar en ellos, actividades que requieren uniformidad sobre el suelo.

La delimitación de las zonas, pueden ser urbanas, rurales, industriales, comerciales o mixtas y en todos los casos las legislaciones regulan cuales actividades pueden llevarse a cabo en cada una de ellas.

La zona agrícola es un elemento del análisis agroeconómico espacial. Para lograr su determinación, el método consiste esencialmente en reagrupar en el espacio pequeñas unidades locales que presentan características parecidas, respecto a un atributo o conjunto de atributos analizados. En general los índices que se toman en cuenta son la naturaleza de las producciones, las formas de cultivo y los tipos de tenencia de la tierra, la naturaleza del suelo, el clima, la hidrografía y la infraestructura.

La zonificación agrícola se lleva a cabo con el objeto de facilitar el proceso de planificación y coordinación de las actividades del sector agrícola[52] .

La falta de política pública agraria, que afecta el ordenamiento territorial en forma clara para delinear el ámbito rural y urbano, genera conflictos sociales que se intentan paliar con ordenanzas municipales con restricciones y prohibiciones en cuánto a la forma de producir. Estas ordenanzas impactan en la economía regional, y provocan pérdida de suelo agrícola, en detrimento de la agricultura familiar y de la oferta de empleo para trabajadores del ámbito rural. En su creación generalmente omiten alcanzar el conocimiento científico y tecnológico previo necesario, y es escasa la capacitación funcional e integral que reciben los aplicadores que deben conocer la norma, y los funcionarios públicos que realizan inspecciones en estas cuestiones, desconociendo que los agroquímicos se utilizan para minimizar la incidencia de adversidades bióticas y/o abióticas que ocasionan una disminución en rendimiento o calidad.

El principio de precaución.

El Dr. Luis Facciano nos enseña que: “El principio de precaución es aquel que cuando una actividad constituya amenaza potencial, pero científicamente incierta de daño grave o irreversible a la salud o al medio ambiente, presente o futuro, permite a los poderes públicos, previa evaluación experta del riesgo de producción del mismo, adoptar medidas preventivas efectivas, proporcionadas y de carácter provisional. Puede ser utilizado en el período evaluatorio del riesgo o durante la gestión del mismo e inclusive proyectarse como factor de atribución de responsabilidad del Estado y de los particulares”[53].

Las sentencias judiciales en relación a los denominados “Conflictos ambientales complejos” han venido brindando contenido al principio precautorio, que está ligado a la cuestión política para tomar decisiones en relación a los riesgos y se ha ido construyendo a través de los años, y desarrollado en la jurisprudencia. La distribución de los riesgos que son controvertidos ha llegado a la jurisdicción, y se ha construido la relación entre derecho y ciencia en materia de agroquímicos. La controversia científica ha venido evolucionando, y eso se percibe en la jurisprudencia. El estado de conocimiento ha variado con el tiempo, y la controversia científica unificado criterios.

Desarrollo Jurisprudencial.

En materia agroambiental la jurisprudencia local como señalara anteriormente, ha venido construyendo el contenido del principio precautorio relacionado a la protección ambiental y sanitaria, y aplicándose en el ámbito agroalimentario. Las formas procesales jurisdiccionales de protección del ambiente y la escasa o nula política pública en materia de ordenamiento territorial, a mi criterio, no resultan aptas para paliar la nocividad del mal uso de agroquímicos en zonas urbanas y periurbanas, generando pérdidas del recurso suelo agrícola, y disminución en la producción de alimentos.

Atendiendo a las reclamaciones sociales, principalmente, por la mala utilización de los productos fitosanitarios, los tribunales han dictado una serie de medidas en causas que se conocen como “Chañar Bonito S.A”, “Barrio Ituzaingó”, “Peralta”, “Picorelli, Jorge O.”, “Cortese” y “Córdoba, Vilma”.

Con el objeto de lograr la paz social, se recurre a la justicia para requerir la tutela ambiental sobre cuestiones que impliquen vulnerar los derechos humanos fundamentales, como el derecho a la vida, la salud y el medioambiente sano y equilibrado. La aplicación del “principio de no regresión”, se constituye como una herramienta efectiva para garantizar el adecuado progreso del bien colectivo “ambiente”, con fundamento en el concepto de “progreso ambiental” a favor de las generaciones presentes y futuras. Las medidas cautelares dictadas en el marco de procesos judiciales tendientes de la protección del ambiente, entiendo que no logran alcanzar el objetivo deseado puesto que generan pérdida del suelo agrícola, que resulta escaso para atender las necesidades alimentarias de la población mundial.  

Se produce, consecuentemente, pérdida de suelo agrícola, y de su capacidad para producir alimentos, por falta de política pública relacionada a las deficiencias en la planificación territorial por parte de uno de los órganos del Estado, y por la facultad jurisdiccional del órgano judicial que se abroga facultades legislativas al dictar sentencias. Esta investigación se propone abordar esa transversalidad del derecho que relaciona al derecho agrario con otras disciplinas, resaltando la ineficacia de los poderes públicos en atender el compromiso internacional asumido en materia de conservación de los suelos y escasez de alimentos para atender las necesidades de la población, – y erradicar la pobreza-, y velar por la conservación de los recursos naturales.

En los autos caratulados: “Chañar Bonito S.A. c/ Municipalidad de Mendiolaza”, el 18 de septiembre de 2007, se resolvió admitir el recurso de inconstitucionalidad articulado, revocando la resolución recurrida, y el amparo deducido por la actora declarando la inconstitucionalidad de la ordenanza 390 del año 2004 dictada por el Concejo Deliberante de la ciudad de Mendiolaza el 9 de noviembre de 2004. La norma declara a la localidad como “pueblo libre de agroquímicos” y proclama “estimular la producción agropecuaria de tipo orgánica y ecológicamente sustentable”, y prohíbe dentro de todo el éjido municipal “la utilización de cualquier tipo de producto químico o biológico de uso agropecuario, ya sea que estén destinados a la fumigación como a la fertilización agrícola”. Se argumentó que el reparto de competencias que emerge de la Constitución Nacional y de la constitución provincial habilita la existencia de tres esferas de gobierno, en la que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes, evitando situaciones de conflictos de leyes que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución Nacional o provincial. La autonomía municipal en materia legislativa, refiere a la facultad de dictar normas generales pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad. Las formulaciones jurídicas elaboradas en virtud del ejercicio del poder de policía serán antijurídicas si repugna a algún principio constitucional o incurre en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución Nacional o provincial o las leyes que en su consecuencia se dicten. La autonomía municipal y el ejercicio del poder de policía deben ejercerse “conforme” a los valores, principios y al texto constitucional. La materia regulada, si bien, atañe a las potestades de regulación y fiscalización propias del ejercicio del poder de policía de la comuna en materia de salubridad, el mismo debe subordinarse al régimen jurídico vigente en el Estado Federal, al cuál no puede desconocer sin un fundamento de tinte científico técnico o local que justifique tal proceder. La ordenanza dictada por la Municipalidad de Mendiolaza que establece la prohibición total y absoluta del uso de agroquímicos no responde a criterios de razonabilidad que se desgajan del marco jurídico vigente[54].  Este primer precedente judicial que cito, pone el acento principalmente en el derecho administrativo, sin perjuicio de que es anterior al dictado de la ley 27.233 que declara de interés público nacional la Sanidad de Animales y Vegetales, así como la prevención, el control y la erradicación de las enfermedades y de las plagas que afecten la producción.

En el caso del “Barrio Ituzaingó”, el hecho consistió en una fumigación con tractor mosquito violando los límites para la actividad en las cercanías del Barrio Ituzaingó, así como también la contratación de las fumigaciones aéreas en una zona prohibida. El marco regulatorio estuvo dado por la Ordenanza nro. 10.590 que prohíbe las fumigaciones a menos de 2500 metros del casco urbano; la ley provincial de agroquímicos nro. 9164, que establece zonas de resguardo para las poblaciones, para las fumigaciones aéreas y terrestres; y la imputación penal fue tipificada en los parámetros establecidos por el artículo 55 de la ley nacional nro. 24.051 y su DR nro. 831/93, en función del artículo 200 del Código Penal. El criterio sostenido por la Cámara fue que, a partir del momento en que los agroquímicos son arrojados sobre los cultivos, se transforman en residuos peligrosos; lo cuál implica una forma de utilización de los mismos, como exige el tipo penal. La Sala Penal del TSJ, con fecha 17/09/2015, dicta la sentencia nro. 421 entendiendo que la aplicación de determinados plaguicidas en determinadas condiciones, se subsume dentro del tipo penal de contaminación ambiental dolosa, previsto en el artículo 55 de la ley 24.051. Parte del análisis de tres cuestiones: a) las competencias concurrentes en materia de protección del medio ambiente, deslindando las correspondientes a las esferas; b) el bloque normativo que deberá ser interpretado en conexión con lo que interesa al recurso, y c) los rasgos centrales del tipo penal aplicado y de adecuación al caso en concreto (“Gabrielli, Jorge Alberto y otros P/S infracción ley 24.051”)[55].

El fallo conocido como “San Jorge” reflejó la violación de las distancias determinadas para la aplicación aérea y terrestre y profundizó el debate sobre el uso de agroquímicos en cercanías de zonas urbanas. La demanda surge de vecinos del Barrio Urquiza, el cuál está al límite entre la zona urbana y rural, como consecuencia de la violación de las distancias determinadas para la aplicación aérea y terrestres, así como la presencia de las máquinas utilizadas para la aplicación dentro del pueblo. Siendo la cuestión facultad del Municipio, los vecinos recurrieron a la justicia mediante un recurso de amparo contra la labor desarrollada por dos propietarios de campos, contratistas, fumigadores, el Municipio de San Jorge y la Provincia de Santa Fe, para evitar sufrir las graves consecuencias de la aspersión de agroquímicos realizadas sobre los sembrados de soja aledaños a sus viviendas y para que se garantice y proteja su derecho constitucional a vivir en un ambiente sano. En primera instancia, en junio 2009, admitieron el recurso de amparo, determinando la prohibición de fumigar con agroquímicos a menos de 800 metros para aspersión terrestre y de 1500 metros para aspersión aérea. La medida fue apelada por productores, el municipio y el gobierno provincial.

La cámara de apelaciones rechazó el recurso de apelación interpuesto por los propietarios particulares de los campos y la provincia de Santa Fe, e hizo lugar al recurso interpuesto por la Municipalidad de San Jorge que argumento que la fiscalización y control de las aplicaciones dentro de todo el territorio provincial es facultad del Ministerio de Producción por intermedio de la Dirección de Sanidad Vegetal. La sentencia confirmó el fallo de primera instancia agregando, por aplicación del principio de precaución, que la prohibición de fumigar sería por un plazo de seis meses contados desde que quede firme la sentencia, ya que durante ese lapso el Ministerio de Producción junto con la Universidad Nacional del Litoral debían realizar un estudio acerca del grado de toxicidad de los productos utilizados y el Ministerio de Salud debía demostrar si las posibles afecciones en la salud que se denunciaron disminuyeron o no.

Con el resultado de los informes de la universidad y el Ministerio de salud, el juez resolvió continuar con la prohibición impuesta en la causa, determinando que no surgía con grado alguno de convicción que sea conveniente continuar con las fumigaciones sino todo lo contrario. Consideró que la “duda relevante” que se menciona en la sentencia de segunda instancia, cambió de dirección hacia la certeza.

Los demandados apelaron nuevamente la resolución, y en abril de 2012 la Cámara resolvió reducir la prohibición de fumigar a 500 metros desde el límite del radio urbano. Los demandados interpusieron aclaratoria para que se estipule sobre qué productos regía la prohibición dispuesta. En mayo 2012, la Cámara dispuso que el límite establecido era de 500 metros y solo para el Glifosato[56].  Aquí se invoca el principio precautorio como fundamento para la adopción de medidas en una acción de amparo, el cual no se opone al progreso, sino al daño ambiental pasible de ser evitado.

En relación a esta sentencia, comparto la reflexión de las Dras. Lilian Landa y Mónica Navarro, quienes entienden que: “la prioridad la tiene la salud de la vida humana y la calidad del ambiente; pero en segundo lugar aparecen los aspectos productivos y los alimentos para el mundo; de suyo esto no puede ir en contravención con lo primero, pero el fino equilibrio debe ser la búsqueda permanente”[57].

El amparo requiere inminencia en el daño, y es un inconveniente para acceder a la justicia. Vale la pena apreciar en este fallo, como se toman decisiones cuando no hay certeza científica, ya que siendo una cuestión ambiental se elastizó ese acceso a la justicia para prevenir la ocurrencia del daño.

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en un fallo de fecha 24 de septiembre de 2014, en los autos caratulados: “Picorelli, Jorge Omar y otros c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/ inconst. ord. Nº 21.296” ordenó en carácter de medida cautelar la suspensión de cinco artículos de la Ordenanza Municipal N° 21.296 del año 2013, que dictó el Concejo Deliberante de Mar del Plata, del Municipio de General Pueyrredón, Provincia de Buenos Aires.

Esta nueva ordenanza, elimina el art. 1 de la Ordenanza Nro. 18.740 sancionada en el año 2008, que prohibía dentro del radio de 1000 metros la utilización de cualquier producto químico y/o biológico de uso agropecuario y/o forestal, plaguicidas y/o fertilizantes; sustituyéndolo por el artículo 23 que disminuye la distancia de prohibición a tan sólo 100 metros dentro del radio de poblaciones urbanas. Ante la violación de los umbrales de protección ambiental alcanzada, un grupo de vecinos de la ciudad de Mar del Plata promovió directamente una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, conjuntamente con el pedido de una medida cautelar que inste la suspensión de la Ordenanza 21.296, atento que vulnera la normativa vigente y “provoca regresividad legislativa” en términos de preservación del medio ambiente.

La Corte Suprema expresó que: “(…) con el dictado de la ordenanza 21.296/13 (…) disminuyó notablemente la protección otorgada por la primera ordenanza citada y sus modificatorias, y dispuso en su artículo 43 abrogar las antecesoras”, expuso además que “brinda un marco de protección inferior o más estrecho, circunstancia que puede constatarse mediante la simple comparación entre el texto de una y otra ordenanza”. La Corte Suprema hizo lugar a la medida cautelar solicitada, en tanto se resuelva la cuestión de fondo expresada en la acción de inconstitucionalidad referida en dichas actuaciones. Este fallo marca un precedente fundamental en la aplicación expresa del principio de no regresión ambiental[58].

Por su parte, en la causa “Cortese y otros s/ infracción artículo 55 de la ley 24.051 y 200 del Código penal” se dictó una sentencia interlocutoria el 30 de agosto de 2019 que resolvió una serie de medidas precautorias ambientales en un expediente penal. Por un lado, se prohibieron las “pulverizaciones y/o fumigaciones” a la totalidad de la ciudad de Pergamino, fijando los límites de 1.095 metros libres del uso de agrotóxicos de las zonas urbanas y periurbanas y 3.000 metros, respectivamente, para aplicaciones terrestres y aéreas debiendo tomarse como punto de referencia en perímetro de la ciudad de Pergamino. Por otro lado, suspendió “provisionalmente” las autorizaciones de aplicaciones “para futuras fumigaciones y/o pulverizaciones en la totalidad de la ciudad de Pergamino”, con los límites espaciales apuntados en la medida anterior; y requirió a la Municipalidad de Pergamino que informe la totalidad de los pueblos de campaña, con su cantidad de habitantes y escuelas rurales del partido a fin de fijar los “parámetros de distancia que resulten más adecuados”. La resolución se relaciona con la medida precautoria vigente dictada en el mismo proceso el día 3 de abril de 2019 en la que la cuestión del envenenamiento de aguas ocupó un lugar central ya que se ordenó al municipio arbitrar los medios para la provisión de agua potable en los lugares más críticos[59]. Para fundar su decisorio el juez refiere al principio precautorio y a las disposiciones contenidas en el art. 1.710 del Código Civil y Comercial de la Nación en cuánto al deber de prevención. El 17 de abril de 2019 se dictó otra medida ampliatoria mediante la cual se ordena al municipio suministrar agua potable a los residentes de los barrios.

El nuevo dictamen hizo hincapié en torno a circunstancias relativas a daños en la salud, en especial, de niños. Una de las querellantes había solicitado ampliar la medida cautelar previa en cuánto a su extensión geográfica hacia “toda la región de Pergamino, pueblos de campaña y escuelas rurales”. El juez ante “la falta de certeza científica respecto a la inocuidad de los productos vertidos para la población de Pergamino” consideró que se justificaba la ampliación de la medida cautelar en relación a las distancias solicitadas. Entre los argumentos se encuentra la discusión sobre la calidad del agua que se consume en Pergamino y su posible toxicidad por contener diversos agroquímicos.

El fallo dice que el Juez debe privilegiar “el carácter colectivo del bien que está protegiendo”. En caso de referencia, el juzgado impartió una medida precautoria que se encuentra vigente y no tiene límite temporal, prohibiendo la aplicación de productos autorizados y aprobados por SENASA. El juez se atribuyó facultades legislativas, disponiendo una distancia mínima de aplicación. El vacío reglamentario en relación a las aplicaciones terrestres, y el uso inadecuado e irresponsable por parte de los aplicadores, contribuyeron a que el juzgado se exceda en sus jurisdicciones y mediante una resolución judicial se arrogue facultades de delimitación territorial para el conjunto de la población de la localidad de Pergamino, lo que impacta en la producción física por hectárea y rentabilidad de los productores de la zona. Por la medida cautelar hay más de 30 propiedades afectadas que continúan obligadas a pagar impuestos provinciales, y obtuvieron una exención municipal proporcional en cuánto a la tasa rural, ello les afecta en su derecho de propiedad y de trabajo, el derecho a la producción y desarrollo comercial e industrial de bienes y servicios. Asimismo, la zona afectada por la medida comenzó a urbanizarse sin planificación previa, por lo que la delimitación desde el punto cero del ejido urbano es incorrecta. Por otro lado, se dio intervención al juzgado federal por la cuestión de la contaminación de las aguas con varios productos que provenían de un acuífero interjurisdiccional, a pesar de que tuvo origen en una controversia entre dos vecinos del lugar. Lo que no se tiene en cuenta también vinculado a la cuestión ambiental y salud pública, es que al estar vigente la medida no se fumiga contra dengue, mosquitos, hormigas y otros insectos lo que impide hacer uso del espacio verde. Esa zona de exclusión donde no existe producción agraria, genera áreas de abandono, y el enmalezamiento e incremento de plagas -como roedores- hace que se genere otra problemática sanitaria sobre la que ningún órgano del Estado toma cartas en el asunto. El presente conflicto social se inició por la conducta antisocial de un vecino aplicador en relación a la vivienda familiar de una de las denunciantes, y perjudicó al resto de los propietarios de la zona rural de esa localidad. Mi conclusión es que la falta de planificación y desactualización del Código de Zonificación, que es una política pública es lo que ha generado esta situación en la que el ejercicio de dos derechos constitucionales se encuentra en pugna. La ilegalidad en materia constructiva es la realidad actual de muchas localidades del interior, se prioriza la cuestión inmobiliaria. La planificación urbana se hace sin una evaluación del impacto económico y productivo, y esta situación se ve profundizada por una crisis habitacional, ambiental y el colapso de servicios públicos.

Los productos fitosanitarios son necesarios para el cuidado y protección del cultivo, es una exigencia legal conforme la ley 27.233, para evitar que sufran daño en su calidad o inocuidad, conforme lo exige el comercio internacional de productos agrarios. La conducta negligente, imprudente, el dolo o la culpa de quién realiza mal las aplicaciones es la que debe reprimirse, ya que los productos tóxicos que se utilizan están autorizados y aprobados por SENASA.

Por otro lado, en relación a la calidad del agua que se consume en Pergamino, aunque el Estado privatice la gestión del agua y del saneamiento, tiene la obligación de supervisar a quien presta el servicio, y velar porque esa gestión privada se realice de manera coherente con el efectivo ejercicio del derecho humano al agua[60]. En todo caso, si el agua potable se encuentra contaminada es porque el concesionario o muchas veces el mismo municipio, no cumple su obligación de ejercer la debida diligencia para conocer y prevenir los efectos negativos en la salud de la población, y muchas veces se relaciona con la falta de planeamiento urbano en cuánto factibilidad de realizar la obra pública necesaria para la provisión de agua potable y saneamiento en la totalidad de los barrios. Normalmente, el agua potable se encuentra contaminada con arsénico inorgánico por encima de los niveles de tolerancia exigidos por el Código Alimentario Argentino. Ello tiene origen natural. 

El Dr. Juan Carlos Acuña, nos enseña que a este servicio lo gestiona el Estado por administración directa -directamente los municipios- o empresas privadas, y quien está en zona rural dispersa tiene privación de acceso al agua de red pública, y toman agua de la napa, generalmente de la napa freática que se encuentra contaminada. En la jurisprudencia se ha dicho que la responsabilidad estatal reside en proveer o gestionar tecnología para la remoción de arsénico, su abatimiento y disminuirlo a los estándares de la Organización Mundial de la Salud y el Código Alimentario Argentino.  La facultad regulatoria y de control es de la provincia, más allá que el prestador sea el municipio[61], y existe falta de financiamiento destinado a tecnología para cumplir con esa responsabilidad estatal. 

Por último, voy a analizar el caso “Vilma Córdoba” de fecha 16 de mayo de 2023, en el que se promovió una acción jurisdiccional de amparo contra la Comuna de Piamonte y/o la Provincia de Santa Fe y/o los titulares de los silos, plantas de acopio y/o galpones, Iván Carignano, Luis Cravero, Roberto Cravero, Octavio Camusso, Román Vaira, y/ Cooperativa de Pellegrini y/o Cooperativa María Susana y/o contra el Sr. Fiorito, con el objeto de que: 1. Se prohíba la fumigación manual, terrestre y/o aérea con ningún tipo de agroquímicos a menos de 1000 metros de todo el ejido urbano de la Comuna de Piamonte, y específicamente de la vivienda de los actores; 2. Se prohíba la circulación, tránsito, permanencia y/o cualquier otra actividad que implique la presencia en zona urbana de maquinaria agrícola, específicamente, mosquitos y/o pulverizadoras; 3. Se ordene a los acopios y/o plantas de silos existentes den estricto cumplimiento a la Resolución N° 177/03 y Dec. N° 1844/02 en todas sus partes y en especial, en cuanto dispone de gestión adecuada de los envases en uso, desuso y residuos de agroquímicos, a los que trata como residuos peligrosos; 4. Se fije un plazo perentorio e improrrogable para que los acopios y/o plantas de silos, talleres y depósitos de agroquímicos trasladen sus instalaciones fuera del límite urbano y a una distancia no menos a 500 metros del mismo; y 5. indemnizar por los daños sufridos en la salud, a raíz del deterioro ambiental.

La sentencia señala que: “existe consenso acerca de la ineficacia de la autorización administrativa obtenida por el contaminador para funcionar como causal de justificación de su responsabilidad. Así, la actividad agraria puede asumir una conducta contaminante con agresiones al ambiente causadas a través de fumigaciones con agroquímicos y es aquí donde la jurisprudencia– aplicando los principios de prevención y precautorio- ha reaccionado a tiempo, ordenando la inmediata paralización de la liberación al medio exterior de cualquier elemento contaminante, no obstante la autorización administrativa previa, y aún en los casos de falta de certeza científica acerca de la nocividad de la sustancia. Imponiendo en otros tipos de procesos responsabilidad civil ulterior por los daños y perjuicios individuales sufridos por el reclamante”[62]. En el Derecho francés el prestigioso jurista Michel Prieur destaca el concepto de «reserva de derechos de terceros». Así, afirma que la actividad dañosa lícita no es menos lesiva que la ilícita y que, por ende, el ejercicio conforme los reglamentos administrativos no impide una condena civil en la medida en que todas las autorizaciones sean libradas con la reserva de derechos a terceros. «Lo que el juez debe hacer es garantizar estos derechos que no son alcanzados por la autorización administrativa, y si para garantizarlos debe imponer medidas específicas no estaría contradiciendo el poder de la administración»[63].

El acceso de la jurisdicción por temas ambientales no requiere demora. En Santa Fe el amparo tiene prohibida la pericia, pero la jurisprudencia ha ido modificando el criterio para vincular el conocimiento científico con el derecho. Productos biológicos y orgánicos incorporan una nueva discusión, y se acude a informes científicos de instituciones y saberes ancestrales para reflexionar sobre la prueba científica.

El Artículo 3º de la ley 27.233 establece la responsabilidad primaria e ineludible de los actores de la cadena agroalimentaria, de velar y responder por la sanidad, inocuidad, higiene y calidad de su producción, de conformidad a la normativa vigente, extendiendo esa responsabilidad a quienes produzcan, elaboren, fraccionen, conserven, depositen, concentren, transporten, comercialicen, expendan, importen o exporten animales, vegetales, alimentos, materias primas, aditivos alimentarios, material reproductivo, alimentos para animales y sus materias primas, productos de la pesca y otros productos de origen animal y/o vegetal, que actúen en forma individual, conjunta o sucesiva, en la cadena agroalimentaria. En nuestro sistema se establece, una responsabilidad primaria e ineludible del productor, consagrando el principio de responsabilidad objetiva en la materia.

La actividad agraria genera riesgos, porque es un sistema agro-productivo con producción con agroquímicos. El mal uso, sobreutilización y el manejo del tratamiento de disposición final de los envases de fitosanitarios crea riesgos a los productores. Dentro de la “Responsabilidad derivada de la intervención de cosas y de ciertas actividades”, el artículo 1757 del Código Civil y Comercial de la Nación establece que: “Toda persona responde por el daño causado por el riesgo o vicio de las cosas, o de las actividades que sean riesgosas o peligrosas por su naturaleza, por los medios empleados o por las circunstancias de su realización. La responsabilidad es objetiva. No son eximentes la autorización administrativa para el uso de la cosa o la realización de la actividad, ni el cumplimiento de las técnicas de prevención”. Ello significa que no hace falta probar que es culpable, si no que la responsabilidad es por el resultado a toda la cadena. Los productores deben garantizar que no haya riesgo a la salud pública ni al ambiente.

El fallo analiza la idea de «la causalidad compleja» que permite prescindir del requisito de certeza del daño y de este presupuesto de la causalidad adecuada plasmado en el artículo 905 del viejo Código Civil, porque aquí lo único que reina es -precisamente- la incertidumbre. Por eso toca replantear los presupuestos tradicionales de la responsabilidad civil en un proceso de reflexión epistemológica, donde el estudio de la relación de la causalidad es uno de los temas más conflictivos de la ciencia del Derecho. Refiere a que se trata de “situaciones de causalidad difusas”, y a que es necesario concebir tutelas adecuadas para que los titulares de los intereses difusos puedan estar en pie de igualdad con su contraparte.

Luego al analizar la cuestión probatoria, se sostuvo que: “Es aquí un tema central el principio precautorio consagrado en la Ley General del Ambiente Nº 25.675 (art. 4º) definido por el Principio 15 de la Convención de Río de 1992, al decir que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente «[64]. En el nuevo marco procesal, es papel irrenunciable del juez el que hace a su participación activa, con miras a la prevención del año ambiental, donde debe buscarse «prevenir más que curar». Así, sobre la base de la prueba rendida en la causa el juzgador sostuvo que, si bien aún puede existir un cierto margen de incertidumbre, los avances y estudios científicos están demostrando las consecuencias nocivas de estos productos en la salud de las personas, lo que permite aplicar el llamado principio precautorio frente al compromiso de los bienes en juego, ya que la salud y la vida de las personas no pueden esperar las definiciones científicas -procesos que naturalmente pueden ser prolongados y complejos-. Lo que lo llevó a realizar, atendiendo a los bienes en juego, una racional aplicación del principio protectorio, la manda de concertar una tutela judicial efectiva y el deber de prevenir y evitar el daño disponiendo de las medidas necesarias que como Poder del Estado corresponde a esta Jurisdicción[65].

En ese orden cabe señalar que, “no puede desconocerse la existencia de un umbral protectorio mínimo, de creciente nivel de exigencia, orientado a asegurar que las prácticas agrícolas no afecten de manera desproporcionada los derechos de los amparistas que, por razones de residencia, de formación o de trabajo, habiten en lugares adyacentes a los terrenos donde se realicen las explotaciones, ante la elemental evidencia de la diferente jerarquía de los bienes o principios en tensión. Este presupuesto mínimo protectorio, o standard mínimo de protección se va formando o conformando a medida que nuevos estudios científicos van avanzando sobre la nocividad de los agrotóxicos y su implementación”[66]. Esta protección mínima, se va gestando gracias a los nuevos estudios, informes, opiniones doctrinales, recomendaciones del INTA, que ven necesario ampliar la cantidad de metros de protección ante los resultados nocivos de los agroquímicos en la población.

La 3ª Reunión Mundial de Juristas y de Asociaciones de Derecho Ambiental, puso de manifiesto la necesidad de consolidar el principio de no regresión en el derecho ambiental global, aprobándose la siguiente manifestación: «Para evitar cualquier «retroceso» en la protección del medio ambiente, los Estados deben, en aras del interés común de la humanidad, reconocer y «consagrar el principio de no regresión». Para eso los Estados deben tomar las medidas necesarias para garantizar que ninguna acción puede «disminuir» el nivel de protección del medio ambiente alcanzado hasta el momento»[67].

También señala la resolución que, puede sostenerse que de ese principio normativo que ordena “ir hacia delante”, se desprende el fundamento doctrinario del novísimo “principio de no regresión”, mecanismo de protección ambiental de aplicación indispensable para evitar retrocesos fácticos del desarrollo ambiental, cuya aplicación, en definitiva, se constituye como una herramienta sumamente efectiva para garantizar el adecuado progreso de ese bien colectivo.

Dicho principio, sin duda alguna, encuentra su fundamentación en el concepto de “progreso ambiental”, a favor de las generaciones presentes y futuras. Por tanto, de su significación deviene implícita la necesidad de que quienes tienen la misión de llevar adelante acciones pro-ambientales, lo hagan tomando las previsiones que fueran apropiadas para evitar retrocesos en ése sentido, porque en definitiva tal principio tiene como objeto evitar la supresión de acciones de hecho y/o de derecho, o la reducción de sus exigencias a la luz de intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental; ya que en algunas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a producir como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación, o porque no, simplemente constituirse como una obstaculización al progreso real de planes ambientales en ejecución.

Me permito realizar una reflexión en relación al fallo que, por un lado, como novedoso incluye dos pericias en el marco de una acción de amparo, y por otro lado, no hace lugar al pedido de la actora de trasladar las plantas de acopio porque los emprendimientos ya se encontraban radicados con anterioridad y trasladarlos implicaría un proceso costoso y desproporcionado con respecto al daño ambiental que podrían estar causando.

Entiendo que el perito ingeniero agrónomo en su informe se excede en sus funciones de auxiliar de la justicia al promover un tipo de práctica agroecológica que permita “dejar de utilizar agroquímicos nocivos que afectan el derecho a la salud de los vecinos de la Comuna de Piamonte sin que con ello se afecte en demasía el derecho de propiedad”[68] porque su razonamiento, a mi entender, es contrario a la ley 27.233 que declara de interés público nacional la sanidad vegetal, y no es su función determinar si se vulneran derechos constitucionales.

Los agroquímicos no son inocuos. Todas las sustancias de uso fitosanitarios presentan toxicidad y algún grado de peligrosidad. El informe del perito había sido requerido para determinar la factibilidad de la producción agroecológica en el periurbano de la localidad en análisis. En realidad, desde mi punto de vista, el problema es que sigue existiendo falta de control en la comercialización, uso y aplicación de los productos fitosanitarios que debe ser realizado por las provincias, las que tampoco destinan personal para coordinar ese control y fiscalización del uso de productos con los municipios. Si bien estoy de acuerdo en producir con costos e impactos ambientales más bajos, y promover la agroecología, lo que sucede en la práctica es que en las zonas periurbanas donde se producen mayoritariamente cultivos hortícolas, no se controla la producción por estar generalmente en manos de comunidades más vulnerables, poco instruidas, a quienes no se les exige el asesoramiento agronómico. Creo entonces conveniente, aconsejar la buena práctica agrícola, cumplimentando la normativa vigente en materia sanitaria, la cuál comprende acciones involucradas en la producción, procesamiento y transporte de productos de origen agropecuario, orientadas a asegurar la inocuidad del producto, la protección del medioambiente y del personal que trabaja en la explotación.

Por otro lado, en cuánto a lo referido al traslado de instalaciones fuera del límite urbano, destaco que la sentencia reconoce la falta de planificación comunal para no hacer lugar al pedido, y se proclama por un esfuerzo compartido para no perjudicar la actividad económica porque los vecinos comenzaron con sus asentamientos cerca de los emprendimientos en cuestión que ya se encontraban radicados con anterioridad, entonces, para no perjudicar la actividad económica, ni atentar contra la actividad productiva de dichas empresas y con el trabajo de los vecinos que dependen de esas actividades, decidió no hacer lugar a la petición.

El predio rural también es preexistente a la instalación de construcciones urbanas ilegales, y frente al conflicto que surge por la falta de política pública de ordenamiento territorial, la respuesta del poder judicial viene de la mano del principio precautorio fundado en la falta de certeza científica y de la no regresión vinculado a la peligrosidad de productos fitosanitarios aprobados por SENASA.  Pareciera que por tratarse de un predio rústico en la colisión de derechos fundamentales se desatiende el derecho de propiedad y de trabajo del vecino que explota un predio rural y sus dependientes, como así también la producción primaria de alimentos, mientras se da preeminencia a otras actividades empresariales, sin atender a la pérdida del recurso suelo agrícola. Lo que acontece en la realidad es que, el propietario ante la pérdida de producción física y rentabilidad por hectárea enajena el predio rural con fines inmobiliarios. El Dr. Luis Facciano nos enseña que: “Estas medidas generan a los propietarios de suelos rústicos incertidumbre en cuánto a la continuidad o no de su actividad productiva (…).”[69].

Las medidas dictadas en el marco de procesos judiciales desde mi punto de vista, contrastan con la función social de la propiedad de la tierra en el aspecto concerniente a garantizar sobre el suelo rústico la actividad agraria respetuosa del ambiente, desvirtuando su capacidad productiva o uso para fin productivo, respetando el recurso natural suelo.

CONSIDERACIONES FINALES

El derecho ambiental agrario resulta de interés público, por el cuidado de los recursos naturales y de los alimentos. La satisfacción de las necesidades del hombre no tiene que ir en detrimento de los recursos naturales. El conflicto por el uso del suelo se origina por la expansión de las urbanizaciones hacia las zonas rurales, y por el éxodo poblacional desde la zona agrícola a la zona periurbana. El crecimiento se da de manera desordenada y sin planificación, generando un conflicto de límites entre las zonas urbana, periurbana y rural.

La solución viene dada por el ordenamiento ambiental del territorio, que desde mi punto de vista, tiene un elevado costo político por varias razones. Principalmente por la crisis habitacional, sanitaria y ambiental, que hace que los pobladores construyan ilegalmente en zonas que no se encuentran urbanizadas ni cuentan con infraestructura, y por el elevado costo de los inmuebles en zonas urbanas, que ha llevado a la expansión de emprendimientos inmobiliarios en predios rurales cercanos a las ciudades y pueblos. La falta de política agraria va en detrimento de la producción de alimentos de manera sustentable y de la conservación de los recursos naturales. Se requiere materializar espacialmente las políticas públicas que orientarían el planeamiento y desarrollo urbano de la ciudad para evitar la conflictividad social entre particulares. A la pugna de conflictos constitucionales se les suma el derecho a la vivienda digna o adecuada, y con infraestructura que permita garantizar el acceso al agua potable y saneamiento.

El suelo agrícola es un recurso escaso y no renovable, una vez que se procede al cambio de uso se pierde esa productividad, y la función social de la propiedad. En este sentido, la única cuestión en la que hay certeza, es que el hormigón no es un alimento y sin atender la cuestión de la sanidad vegetal se incrementa la problemática de la salud pública. La mayoría de los titulares de tierras periurbanas le dan carácter especulativo a la propiedad, especialmente si son heredadas, ya que la prioridad es lotear, y eso genera disminución del área cultivada.

Para una buena gestión y conservación del recurso suelo, se requiere la implementación de políticas públicas nacionales y provinciales, una ley nación que promueva la conservación y contar con fondos para su financiamiento.

La falta de planificación urbana genera pérdida de suelos de uso agropecuario, en detrimento de los almacenes de carbono orgánico de los suelos. En este caso los suelos no se recuperan para tener ganancias de carbono, si no todo lo contrario, se pierden como consecuencia de la urbanización.

Asimismo, en relación a los propietarios de las tierras, se requiere un cambio cultural en su forma de pensar y actuar, ya que en los contratos mediante los que se cede el uso y goce de la tierra, sólo “negocian” el precio sin atender a otras cuestiones como la preservación del recurso natural. En la mayoría de los contratos no existen cláusulas vinculadas a opciones de manejo sustentable como rotaciones de cultivo. Y en los predios rurales periurbanos, se visualiza la rentabilidad de un negocio inmobiliario en detrimento de la producción de alimentos.

Por ese motivo, entiendo que la cuestión de la escasez alimentaria e inestabilidad en la oferta de alimentos, y dificultad para erradicar la pobreza, se relaciona con la falta de política agraria y con la pérdida de suelo agrícola y de suelo fértil como consecuencia de la acción del hombre. La disminución de la productividad de los suelos y de suelo agrícola genera una merma en la producción y oferta de alimentos, y escasez alimentaria.

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Citas

[1] www.argentina.gob.ar/politicassociales/ods/institucional/17objetivos

[2] González Acosta, Gustavo; “Manual de derecho agroalimentario argentino”; primera edición, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas, Eduardo Lecca editor, 2019, pg. 31.

[3] Pastorino, Leonardo F.; “Derecho Agrario Argentino”, Buenos Aires, ed. Abeledo Perrot, cap. VI, pg. 592.

[4] Ibid 3, pg. 594.

[5] Ibid 3, pg. 596.

[6] Bourges, Leticia A.; “El Principio de Precaución: una demostración de la riqueza del derecho agrario”, 1999, pg. 13.

[7] Ibid 6, pg. 13.

[8] Op. Cit. 6, pg. 13.

[9] Acuña, Juan Carlos; “Agroquímicos, ordenanzas municipales bonaerenses y la ley provincial 10699/88”; II CONGRESO NACIONAL DE DERECHO AGRARIO PROVINCIAL, 4 y 5 de octubre de 2013, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP, pg. 2.

[10] Ibid 9.

[11]Ibid 9, pg. 3. 

[12]Ibid 9, pg. 3. 

[13] Acuña, Juan Carlos; “Manual de Buenas Prácticas de conservación del suelo y del agua”, primera edición, Tomo I, Buenos Aires, Prosa, 2019. Material brindado en clase en diplomatura cursada en Fundación FECIC.

[14] Ibid 13.

[15] www.cronista.com; en “Estudio científico Alertan por verduras con «alta concentración» de parásitos en la Argentina: ¿Cómo prevenir una infección?”, Buenos Aires, 15/12/2023 – véase en www.cronista.com/informacion-gral/alertan-por-verduras-con-alta-concentracion-de-parasitos-en-la-argentina-como-prevenir-una-infeccion/.

[16] Ibid 15.

[17] Ibid 15.

[18] Devia, Leila y otros; “Derecho Alimentario y Agronegocios”; primer edición, Buenos Aires, Editorial Estudio, versión digital, pg. 302.

[19] González Acosta, Gustavo; “Manual de derecho agroalimentario argentino”; Primera edición, Ediciones Jurídicas, Eduardo Lecca editor, 2019, pg. 60.

[20] Facciano, Luis A. y otros; “Manual de Derecho Agrario”, 1era. Edición, Santa Fe, Ed. Novatesis Editorial Jurídica, 2020, pg. 467.

[21] Op. Cit. 20, pg. 467.

[22] Op. Cit. 20, pg. 467.

[23] González Acosta, Gustavo; “Manual de derecho agroalimentario argentino”; Primera edición, Ediciones Jurídicas, Eduardo Lecca editor, 2019, pg. 60.

[24] Ibid 23, pg. 62.

[25] Ibid 23, pg. 62.

[26] Facciano, Luis A.; “Contratos Agrarios” arrendamientos y aparcerías rurales, 2da. Edición actualizada, Santa Fe, editorial Nova Tesis Editorial Jurídica, 2016, pg. 119.

[27] Op. Cit. 26, pg. 123.

[28] Op. Cit. 26, pg. 124.

[29] Devia, Leila y otros; “Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental”, 2da. Edición, ampliada y actualizada, Buenos Aires, ed. Estudio, 2020, pg. 119.

[30] Vázquez Amabile, Gabriel; “Gestión Ambiental. Desafios para una producción sostenible”, en revista “Crea”, Buenos Aires, primera edición, 21 de julio 2018, pg. 15.

[31] Conferencia de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible, Rio de Janeiro, Brasil, 20 a 22 de junio de 2012. Material dado en clase en la materia Derecho Agroambiental.

[32] Pastorino, Leonardo Fabio; “De la concepción liberal de la propiedad privada inmueble, a la función social y a la función ecológica”; Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL, calle 48 e/ 6 y 7, La Plata, Buenos Aires, Argentina. Material dado en clase en la materia propiedad agraria.

[33] Krannichfeldt, Leticia; “Derecho Ambiental Notarial”; primer edición, Buenos Aires, Di Lalla ediciones, 2023, pg. 115.

[34] Facciano, Luis A.; “Contratos Agrarios” arrendamientos y aparcerías rurales, 2da. Edición actualizada, Santa Fe, editorial Nova Tesis Editorial Jurídica, 2016, pg. 125.

[35] Op. Cit. 34, pg. 124.

[36] Devia, Leila y otros; “Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental”, 2da. Edición, ampliada y actualizada, Buenos Aires, ed. Estudio, 2020, pg. 119.

[37] Facciano, Luis A. y otros; “Manual de Derecho Agrario”, 1era. Edición, Santa Fe, Ed. Novatesis Editorial Jurídica, 2020, pg. 463.

[38] Ibid 37, pg. 463.

[39] Ibid 37, pg. 463.

[40] Devia, Leila y otros; “Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental”, 2da. Edición, ampliada y actualizada, Buenos Aires, ed. Estudio, 2020, pg. 121.

[41] Ibid 40, pg. 122.

[42] Victoria, María Adriana; “Obligaciones medioambientales del empresario agrario en argentina”, en revista “International Journal of Land Law and Agricultural Science”, nro. 2, april-june, 2010.

[43] Zeledón Zeledón, Ricardo; “Derecho Agrario Contemporáneo y Derecho Agrario AAA (Agricultura, Ambiente y Alimentación”; X Congreso de la Unión Mundial de Agraristas Universitarios (UMAU), celebrado en Rosario, Argentina, del 4 al 7 de noviembre de 2008.

[44] Facciano, Luis A. y otros; “Manual de Derecho Agrario”, 1era. Edición, Santa Fe, Ed. Novatesis Editorial Jurídica, 2020, pg. 464.

[45] Ibid 44, pg. 466.

[46] González Acosta, Gustavo; “Manual de derecho agroalimentario argentino”; primera edición, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas, Eduardo Lecca editor, 2019, pg. 66.

[47] Devia, Leila y otros; “Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental”, 2da. Edición, ampliada y actualizada, Buenos Aires, ed. Estudio, 2020, pg. 124.

[48] www.servicios.infoleg.gob.ar/Ley 25.675

[49] González Acosta, Gustavo; “Manual de derecho agroalimentario argentino”; primera edición, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas, Eduardo Lecca editor, 2019, pg. 68.

[50] Ibid 49, pg. 69.

[51] González Acosta, Gustavo; “Manual de derecho agroalimentario argentino”; primera edición, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas, Eduardo Lecca editor, 2019, pg. 70.

[52] Devia, Leila y otros; “Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental”, 2da. Edición, ampliada y actualizada, Buenos Aires, ed. Estudio, 2020, pg. 123.

[53] Facciano, Luis A. y otros; “Manual de Derecho Agrario”, 1era. Edición, Santa Fe, Ed. Novatesis Editorial Jurídica, 2020, pg. 466.

[54] Trib. Sup. Just. Córdoba, Sala Elec. Y Comp. Orig.; 18/09/2007, “Chañar Bonito S.A. v. Municipalidad de Mendiolaza”. Material dado en clase en la materia Derecho Agroambiental.

[55] Romero, Roxana Beatríz; “Agroquímicos y Responsabilidad Penal”; análisis de precedentes judiciales provinciales relativos al uso de agroquímicos; Colegio de Abogados de Rosario, XI Encuentro de Colegios de Abogados sobre Temas de Derecho Agrario, a 20 años del primer encuentro, Rosario, pg. 231.

[56] Juzgado de Primera Instancia de Distrito N° 11, en lo Civil, Comercial y Laboral de San Jorge, 10/06/2009, Autos caratulados: ”Peralta, Viviana c/ Municipalidad de San Jorge y ots. s/ amparo” (expte. 208/2009). Material dado en clase en la materia Derecho Agroambiental.

[57] Landa, Lilian y otra; “SANTA FE, después del fallo San Jorge”; Instituto de Derecho Agrario de Rafaela, Colegio de Abogados de la quinta circunscripción judicial de la provincia de Santa Fe, II Congreso Nacional de Derecho Agrario Provincial, Universidad Nacional de La Plata, 4 y 5 de octubre de 2013. Material dado en clase en la materia Derecho Agroambiental.

[58] https://aldiaargentina.microjuris.com/2020/10/15/doctrina-el-principio-de-no-regresion-en-la-jurisprudencia-argentina/

[59] Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Criminal y Correcional de San Nicolás Nro. 2; 30/08/2019, “CORTESE, Fernando Esteban; ROCES, Mario Reinerio; TIRIBO, Víctor Hugo; TURIN, Mario Enrique S/Infracción art. 55 de la ley 24051 y 200 del Código Penal” (expte. 70.087/2008). Material brindado por colegas que participan en el Instituto de Derecho Agrario y Ambiental de Pergamino a cargo del Dr. Gustavo Apesteguia, y actualmente de la Dra. Analía Balbarani.

[60] Devia, Leila y otros; “Derecho Alimentario y Agronegocios”; primer edición, Buenos Aires, Editorial Estudio, versión digital, pg. 57.

[61] Acuña, Juan Carlos; “Agua potable y Arsénico” comentario a fallo, www.youtube.com.ar

[62] Juzg. 1ra. Inst. Civil, Comercial y del Trabajo -San Jorge; 16/05/2023, “Córdoba, Vilma Soledad c/ provincia de Santa Fe y otros s. amparo” (expte. 694/2016) y sus conexos “Córdoba, Vila Soledad c/ Comuna de Piamonte s/ medidas de aseg. De pruebas” y “Córdoba, Vilma Soledad c/ Comuna de Piamonte y otros s/ cumplimiento de la M cautelar”. Material entregado vía mail por la Dra. Valeria Berros disertante del IX Congreso Argentino de Derecho Ambiental, UBA, 8 y 9 de junio de 2023. 

[63] Ibid 62.

[64] Ibid 62.

[65] Ibid 62.

[66] Ibid 62.

[67] Ibid 62.

[68] Ibid 62.

[69] Facciano, Luis A. y otros; “Manual de Derecho Agrario”, 1era. Edición, Santa Fe, Ed. Novatesis Editorial Jurídica, 2020, pg. 490.