Por Asier García Lupiola[1]

Sumario: I. Introducción. II. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y los primeros programas de acción sobre medio ambiente. III. El Acta Única Europea y el cuarto programa de acción. IV. El Tratado de Maastricht y el quinto programa de acción. V. El Tratado de Ámsterdam, la Estrategia de Lisboa y el sexto programa de acción. VI. El Tratado de Lisboa, la Estrategia 2020 y el séptimo programa de acción. VII. El Pacto Verde Europeo y el octavo programa de acción. VIII. Conclusiones.

Resumen

En el ámbito del Derecho ambiental, la normativa básica en el conjunto de la Unión Europea viene determinada por lo establecido en el Derecho Originario europeo, que junto a los instrumentos que establecen los objetivos y principios a desarrollar, forman la cúspide del sistema jurídico ambiental europeo, al primar sobre los ordenamientos nacionales. El presente trabajo analiza el desarrollo y la evolución de los fundamentos de la normativa europea vigente en lo que respecta al medio ambiente. Para ello, se estudian los Tratados, los programas de acción, y las estrategias principales desde las primeras decisiones en la materia medioambiental hasta la actualidad.

Palabras clave

Unión Europea, Derecho ambiental, desarrollo sostenible, política medioambiental europea.

Abstract

In the field of environmental law, the basic regulations in the European Union are determined by the European Original Law. It, together with the instruments that establish the objectives and principles to be developed, form the apex of the European environmental legal system, and are situated above national regulations. This work analyses the development and evolution of the foundations of current European environmental regulations. To do this, the Treaties, action programs, and main strategies are studied from the first decisions in environmental matters to the present.

Keywords

European Union, Environmental law, sustainable development, European environmental policy.

1. INTRODUCCIÓN

La protección del medio ambiente constituye una de las mayores preocupaciones de la sociedad hoy día, más aún ante la relevancia de los efectos del cambio climático. La variedad y gravedad de las consecuencias derivadas de la falta de respeto por el medio ambiente y la necesidad de conjugar la defensa ambiental con el crecimiento económico convierten el desarrollo sostenible en uno de los retos principales en el plano internacional. La normativa vigente en la Unión Europea (UE) determina que uno de los objetivos fundamentales del proceso de integración es, precisamente, el desarrollo sostenible (art. 3 del Tratado de la UE).

Lo cierto es que los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no establecieron una política ambiental ni hicieron referencia a la sostenibilidad, si bien gracias a las diferentes reformas habidas en los mismos ambas acabaron recogidas en los textos jurídicos fundamentales de la UE. Es más, el desarrollo sostenible quedó determinado en el seno del Derecho Originario europeo como objetivo para todos los Estados miembros, y para su cumplimiento el desarrollo de la política medioambiental europea está siendo fundamental.

El presente texto analiza la evolución que la normativa medioambiental europea y los objetivos prioritarios en dicha materia han tenido a lo largo del proceso de integración europea. Dicho análisis es tanto descriptivo como explicativo, y parte de una visión retrospectiva para avanzar cronológicamente hasta la actualidad. El estudio se basa en una investigación cualitativa, cuyas fuentes primarias son los Tratados que han regulado el proceso de integración europea, así como otros textos normativos relevantes en la materia que nos ocupa, mientras que las fuentes secundarias derivan de los escritos de la doctrina especializada.

Como se verá, de una situación inicial de inexistencia de política medioambiental en los Tratados constitutivos, se ha pasado por diferentes etapas en las que los primeros programas de acción sobre medio ambiente y el Acta Única Europea establecieron las bases de la misma, los Tratados de Maastricht y Ámsterdam la fortalecieron e impulsaron, hasta llegar al Tratado de Lisboa, que recogen los objetivos, principios y directrices del Derecho ambiental europeo vigentes en la actualidad. Junto a los Tratados que regulan el Derecho europeo fundamental, atenderemos a los mencionados programas de acción en cuanto herramientas básicas para el diseño de la política medioambiental europea, así como a las estrategias de desarrollo y crecimiento adoptadas en el presente siglo XXI, para mostrar a través de todos ellos la relevancia que la sostenibilidad y la protección del medio ambiente han ido progresivamente adquiriendo en los fundamentos del proceso de integración europea.

II. LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN SOBRE MEDIO AMBIENTE

El proceso de integración europea se ponía en marcha a lo largo de la década de 1950 con los Tratados que constituyeron las Comunidades Europeas (CCEE)[2]. Sin embargo, estos textos no establecieron la regulación de una política europea de medio ambiente, pues no recogieron “ninguna manifestación normativa expresa que tratase directamente del medio ambiente o la política ambiental” (De Carvalho, 2009: 13). Los orígenes de dicha política se sitúan en los comienzos de la década de 1970, cuando la Comisión adoptó el primer documento sobre esta materia ante la necesidad de tener presente el medio ambiente al objeto de regular adecuadamente el desarrollo del mercado común[3], pues los entonces seis Estados miembros venían aplicando normas con contenido medioambiental que podían crear obstáculos a la libre circulación de mercancías. Como se ve, “la configuración de un bloque comercial (…) formado por países con distintos niveles de calidad medioambiental, llevó a plantearse a los Estados miembros la conveniencia de adoptar una perspectiva supranacional en el diseño de las grandes líneas a seguir” en esta materia (Muñoz de Bustillo y Bonete, 2002: 295).

La comunicación de la Comisión citada estableció una serie de principios que han guiado desde entonces la actividad comunitaria en el ámbito medioambiental (Girón, 1999: 114). En primer lugar, el compromiso de los Estados miembros de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus ciudadanos, por medio de la promoción de un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente. En segundo lugar, el buen funcionamiento del mercado interior, por lo que es preciso suprimir las diferencias en las legislaciones medioambientales de los Estados miembros que podrían ocasionar obstáculos a la libre circulación de mercancías. En tercer lugar, recurrir a la Comunidad como instrumento adecuado para adoptar o coordinar medidas para solucionar problemas medioambientales, caracterizados por su naturaleza internacional que supera los límites fronterizos de los países.

En cierta manera, las CCEE atendían al interés por el medio ambiente que había comenzado a mostrar la opinión pública, fruto de la labor del incipiente movimiento ecologista internacional, así como a su reflejo en la agenda internacional. En efecto, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente de 1972 se hizo pública la Declaración de Estocolmo[4], por la que se planteó la necesidad de preservar los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Así las cosas, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de las CCEE emitían en la Cumbre de París de octubre de 1972 una declaración política en la que se reconoció la necesidad de un crecimiento económico ligado a la mejora de la calidad de vida y a la protección del medio ambiente y de sus recursos[5]; en la misma, encargaba a las instituciones comunitarias la elaboración de un programa de acción sobre medio ambiente

De este modo, el 22 de noviembre de 1973 fue adoptado por el Consejo de las CCEE el primer programa de acción sobre medio ambiente (PMA)[6], estableciéndose como objetivo general la mejora de la calidad de vida y del medio ambiente de los Estados miembros. Aunque este primer PMA “contenía ciertas medidas preventivas, su principal función era contrarrestar los efectos de la contaminación y el deterioro ambientales” (Fernández de Gatta, 1985: 740), tal y como se aprecia en los objetivos establecidos. Eran los siguientes: reducción de la contaminación atmosférica y de los vertidos a las aguas; utilización racional de los recursos naturales; mantenimiento de un equilibrio ecológico; orientación del desarrollo en función de exigencias de calidad medioambiental; propuesta en el marco de las Organizaciones internacionales de soluciones comunes a los problemas del medio ambiente, buscando la solidaridad internacional en esta materia. Para el logro de estas metas, el Programa establecía una serie de principios que debían vertebrar la política medioambiental: prevención y toma de medidas para evitar los daños; evaluación del impacto ambiental; mejora de los conocimientos científicos y técnicos; principio de “quien contamina paga”; fomento de una opinión pública de protección medioambiental.

A pesar de constituir un primer paso esperanzador, lo cierto es que este primer PMA tuvo que enfrentarse a un contexto adverso marcado por la crisis del petróleo que estalló en octubre de 1973 y la consiguiente recesión económica. Además, debe subrayarse que adolecía de la falta de concreción de medios o instrumentos operativos para cumplir las metas previstas. Lo cierto es que las definiciones principales contenidas en el programa, la manera de describir los problemas y las soluciones previstas reflejan que las CCEE aún no disponían de un criterio propio para actuar en esta materia y se inspiraron en el consenso internacional emergente iniciado con la conferencia de Naciones Unidas de 1972 (Meyer y Poncharal, 2012: 123).

El segundo PMA fue adoptado por el Consejo el 7 de mayo de 1976[7]. Es considerado como una continuación del anterior, puesto que ambos “pusieron los pilares para la defensa de los intereses ambientales en la Comunidad y fijaron como gran objetivo la utilización racional de los recursos naturales compatible con el desarrollo económico” (Cuenca, 2007: 419). No obstante, aunque el nuevo programa dedicaba mayor atención a la lucha contra la contaminación, “incluyó ya algunas referencias preventivas (en particular, la previsión de las evaluaciones de impacto ambiental) y a más largo plazo” (Fernández de Gatta, 2013: 73). Los objetivos particulares del segundo programa consistían en la puesta en marcha de un procedimiento de información en materia medioambiental y la aplicación efectiva del principio “quien contamina paga”, todo ello, remarcando la necesidad de tomar medidas de carácter preventivo, mediante el establecimiento de procedimientos adecuados para realizar estudios de impacto medioambiental.

El hecho de que los Tratados Constitutivos no contuviesen una regulación medioambiental común para los Estados miembros provocó que la existencia de diferentes legislaciones nacionales alterara las reglas de la libre competencia. Ante esta situación, los dos primeros PMA supusieron la aprobación de numerosas directivas para aproximar las legislaciones estatales en materias tales como la contaminación hídrica y atmosférica, el ruido y los residuos, fijando así unos estándares comunitarios iniciales de calidad ambiental. Sin ellos, “hubiera sido imposible que posteriormente se plantearan actuaciones comunitarias basadas en los mecanismos del mercado” (Cuenca, 2007: 420).

En un contexto de grave crisis económica, surgió la cuestión de si la política ambiental europea “debía modificarse o no, para acomodarla, restrictivamente, a la crisis” y lo cierto es que “se modificó, efectivamente, pero en vez de reducirla se potencia” mediante el tercer PMA (Fernández de Gatta, 1985: 745), aprobado por el Consejo de 7 de febrero de 1983[8]. Su objetivo general era continuar la línea iniciada por los dos primeros programas, si bien introdujo importantes cambios que marcaron el contenido de los posteriores planes de acción.

Junto a las directivas que continuaron el proceso de fijación de los estándares de calidad ambiental en relación con los diversos recursos naturales, se aumentó el control de impacto medioambiental de las políticas comunitarias, especialmente en el ámbito de la Política Agrícola Común y de las inversiones en infraestructuras. De este modo, se fortaleció el principio de prevención, el cual se constituía en la base de la puesta en marcha de una estrategia ambiental global. Al mismo tiempo, se fijó el perfil exacto del principio “quien contamina paga”, introduciendo la obligación de restauración. Finalmente, cabe mencionar también la materialización de actuaciones en torno a la sensibilización, información y educación, así como la creación de ayudas a los esfuerzos de I+D en materia medioambiental. Finalmente, se establecieron acciones encaminadas a conservar y proteger mejor los ecosistemas naturales y asegurar una gestión integrada de las regiones especialmente sensibles debido a su importancia ambiental o a su atractivo para el desarrollo económico.

Una de las grandes aportaciones del tercer PMA vino determinada por el hecho de que a partir del mismo se identificó un objetivo general de protección del medio ambiente para el conjunto de las políticas comunitarias. Durante el desarrollo de la aplicación del Programa se constató que las consideraciones ambientales incidían sobre determinadas políticas como agricultura, energía, industria, transportes o turismo, por lo que se veía necesario la formulación de una estrategia global de protección medioambiental. Ello suponía que, junto a la específica política ambiental, se integraban las preocupaciones del medio ambiente en las demás políticas comunitarias y, concretamente, se ligaba la actuación en materia de medio ambiente con la solución de los problemas socioeconómicos. Se producía un evidente avance con respecto a la situación inicial, puesto que el problema central en esta materia “dejó de ser la existencia de divergencias normativas entre los Estados miembros que pudieran afectar al buen funcionamiento del mercado común. La preocupación por la calidad del medio ambiente se insertaba así en el mismo concepto de la economía” (Cuenca, 2007: 421).

III. EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y EL CUARTO PROGRAMA DE ACCIÓN

El Acta Única Europea (AUE), negociado y firmado en 1986, entró en vigor el 1 de julio de 1987 y reformó los Tratados constitutivos de las CCEE con el objetivo de relanzar la integración europea. Además de aportar relevantes novedades institucionales y de establecer las medidas necesarias para la puesta en marcha del mercado interior de la Comunidad Europea (ya en singular, CE), el AUE introdujo en el ámbito comunitario la regulación de materias estructuradas como nuevas políticas, tal y como sucedió con el medio ambiente, de modo que “consagró como derecho originario (europeo) las bases para la protección ambiental” (De Carvalho, 2009: 14). Es más, el AUE constituyó un hito en la evolución del papel de la Comunidad en la protección medioambiental, al introducir una normativa específica y el principio de subsidiariedad en esta materia, relacionándola además con otras como el comercio, la agricultura, la energía o la investigación (Gusev, 2008: 80).

El Acta Única incorporó en la Tercera Parte del Tratado de la CE (TCE) el Título VII sobre Medio Ambiente. De esta manera, el AUE “instaló la conservación del medio ambiente en el derecho primario de la CE y aludió a su condición inherente al desarrollo económico y social, la calidad de vida y la sostenibilidad de otras políticas europeas” (Nieto, 2005: 217). Como se ve, “se trataba de preparar y poner en práctica programas para conseguir una dimensión ecológica del desarrollo económico” (Cuenca, 2007: 412).

De los tres artículos que compusieron el nuevo Título (entonces artículos 130 R, 130 S y 130 T del Tratado de la CE), el primero recogió las ideas fundamentales que se habían trabajado en los PMA. Así, se fijaron como objetivos de la Comunidad en materia medioambiental: la conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente; la contribución a la protección de la salud de las personas; y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Para el logro de los mismos, la acción de la Comunidad debía basarse en los principios de acción preventiva, de corrección de los ataques al medio ambiente (preferentemente en la fuente misma) y de quien contamina paga. Asimismo, el precepto especificó que “las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad”, tal y como se había determinado con el tercer PMA.

La nueva normativa fundamental de la CE determinó además que en la elaboración de su acción medioambiental se tendrían en cuenta: los datos científicos y técnicos disponibles; las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad; las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción; el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Finalmente, debe destacarse que el AUE estableció el principio de subsidiariedad como referente de actuación en esta materia, al delimitar que la acción comunitaria en materia de medio ambiente tendría lugar en la medida en que los objetivos puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros considerados aisladamente.

Poco después de la entrada en vigor del AUE, el 19 de octubre de 1987 el Consejo adoptó la Resolución por la que se aprobaba el cuarto PMA[9]. Se inscribía dentro de la estrategia global de su precedente, pero con un carácter más completo y expansivo, derivado de la nueva normativa fundamental instaurada por el AUE. Así, continuó con la línea iniciada durante la aplicación del tercer programa, a saber, la integración en otras políticas comunitarias de los aspectos medioambientales y se preocupó por el grado de cumplimiento de los dos primeros programas. A este respecto, se propusieron medidas para asegurar el alcance de las metas en los diferentes Estados miembros como el fomento de la educación ambiental, el establecimiento de normas de calidad ambiental más estrictas y el acceso general a la información sobre temas ambientales. Es de destacar el hecho de que la Comisión se comprometió a elaborar procedimientos que garantizasen que las necesidades de protección medioambiental fuesen tenidas en cuenta en las actividades financiadas por los fondos estructurales.

Al mismo tiempo, el cuarto PMA inició la creación de los instrumentos adecuados para el desarrollo estable de la política ambiental. Así, entre los elementos organizativos debe destacarse la creación de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) en 1990[10], que se pondría en marcha cuatro años más tarde, y el instrumento financiero específico para la protección del medio ambiente LIFE en 1992. También en 1992 se creó la red Natura 2000[11], que se ha convertido en uno de los principales instrumentos para la conservación de la naturaleza en la UE. Su objetivo consiste en asegurar la supervivencia a largo plazo de las especies y los hábitats más amenazados de Europa y detener así la pérdida de biodiversidad. Consta de un conjunto de áreas protegidas en las que se posibilita la coexistencia de actividades humanas sostenibles con la flora, fauna y territorios en situación de vulnerabilidad.

IV. EL TRATADO DE MAASTRICHT Y EL QUINTO PROGRAMA DE ACCIÓN.

El desarrollo de las acciones en materia de medio ambiente y la progresiva incorporación de los objetivos medioambientales en la normativa comunitaria se fueron beneficiando de la experiencia previa de aquellos Estados miembros más avanzados en la tarea de hacer compatible el crecimiento económico y el respeto al medio ambiente, siendo el caso más evidente el de Dinamarca. Su preocupación por la protección del medio ambiente era similar a la existente en los otros tres países nórdicos que, en los primeros años 90, se encontraban negociando su adhesión a la CE. La presencia como observadores de Suecia, Finlandia y Noruega (país que no llegó a ingresar) en las negociaciones que darían lugar al Tratado de Maastricht facilitó que la cuestión medioambiental estuviese presente en las mismas. Además, debe tenerse presente que en junio de 1990 el Consejo Europeo había determinado el camino que seguiría la reforma de los Tratados en esta materia, al establecer que la acción de la CE y sus Estados miembros se desarrollase sobre los principios del desarrollo sostenible y de una actuación preventiva con respecto del medio ambiente[12].

El 7 de febrero de 1992 se firmó en Maastricht el Tratado de la UE, cuya entrada en vigor se retrasó a causa de problemas para su ratificación hasta el 1 de noviembre de 1993. En cuanto a la materia que nos ocupa, el nuevo Tratado estableció entre los objetivos de la UE “promover un progreso económico social equilibrado y sostenible” (art. 2 TUE), en el que la referencia a la sostenibilidad del progreso buscado fue completamente novedosa. Dicha referencia “significaba un cambio de planteamiento radical que implicaba una transformación de los modelos de crecimiento en el seno de la Comunidad a fin de conciliar desarrollo y medio ambiente” (Hinojo, 2018: 47). Este objetivo se concretó en la reforma que se realizó en el artículo 2 del TCE, cuando se afirma que la UE tendrá como misión promover “un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente”.

La regulación del medio ambiente recogida en el TCE –que pasó a ser Título XVI– recibió varias modificaciones. En primer lugar, a los tres objetivos en materia medioambiental especificados por el AUE se sumaron el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, así como alcanzar un elevado nivel de protección en esta materia. En segundo lugar, a los principios en los que debe basarse la acción de la Comunidad se añadió el de cautela. En tercer lugar, el procedimiento de consulta fue sustituido, para la mayoría de decisiones a adoptar en materia medioambiental, por el procedimiento de cooperación, lo que posibilitaba cierta participación del Parlamento Europeo (PE) a la hora de legislar. En cambio, los PMA pasaban a ser adoptados por medio del nuevo procedimiento de codecisión, en el que el PE y el Consejo legislan conjuntamente.

Finalmente, el Tratado de Maastricht abrió la posibilidad de dotar recursos comunitarios para la defensa del medio ambiente. En este ámbito, se tuvo presente una consideración que se hacía evidente desde tiempo atrás, referida al hecho de que estando la UE formada por países con distinto grado de desarrollo económico, “cuando se plantea la necesidad de garantizar unos mínimos medioambientales, se hace imprescindible la puesta en marcha de alguna compensación que favorezca a aquellos países con un grado de desarrollo más bajo, que sin embargo, y por ello mismo, estarían adoptando una normativa medioambiental demasiado avanzada para su nivel de desarrollo” (Muñoz de Bustillo y Bonete, 2002: 297). De este modo, se crearon fondos de ayuda económica para que dichos países puedan alcanzar niveles de respeto medioambiental propios de países más desarrollados y, junto al instrumento LIFE mencionado arriba, se comenzó a destinar una parte importante de la capacidad financiera de los Fondos Estructurales a la protección del medio ambiente.

Tras el Tratado de Maastricht, el quinto PMA fue adoptado por el Consejo el 16 de diciembre de 1992[13] y alargaba su vigencia hasta un período de diez años. Su objetivo general era orientar progresivamente el modelo de crecimiento europeo hacia el desarrollo sostenible, mediante el cambio de las pautas de producción y consumo. Se trataba de crear el marco adecuado para un nuevo planteamiento del medio ambiente y de la actividad y desarrollo económico y social. De este modo, se pretendía la instauración en la UE de una política medioambiental horizontal, es decir, “una política capaz de extender su contenido hacia todas las acciones de la Unión y de sus Estados miembros, con el fin de evitar, en la medida de lo posible, consecuencias graves sobre los ecosistemas y la calidad de vida de los ciudadanos” (Nieto, 2005: 218).

Este programa, partiendo de la experiencia de los cuatro primeros, establecía las bases para una nueva perspectiva de protección medioambiental generalizada a todos los ámbitos en los que la UE tenía competencias, es decir, pretendía la integración plena de la política de medio ambiente en las demás políticas europeas, si bien concentró su acción en cinco sectores prioritarios, a saber, industria, energía, transportes, agricultura y turismo. Destacamos los siguientes objetivos concretos: el desarrollo de una gestión racional de los recursos en las empresas; la mejora de la eficacia energética; la reducción del consumo de combustibles fósiles; la promoción de las energías renovables; el desarrollo de los transportes públicos; la vigilancia del deterioro como consecuencia del aumento de los cultivos intensivos, la utilización de abonos y la acumulación de excedentes; por último, la mejora de la gestión del turismo de masas y la promoción de formas alternativas de turismo.

Para la consecución de tales objetivos, el quinto PMA estructuró numerosos instrumentos, entre los que cabe citar: la creación de mecanismos para la elaboración de indicadores medioambientales, y de inventarios de emisiones y vertidos contaminantes; el incremento de las inversiones en actividades de I+D relativas a medio ambiente y energía; integración de los requisitos de protección medioambiental en las políticas fiscales y fomento de incentivos fiscales para la protección medioambiental; el aumento de la financiación en el seno de los Fondos Estructurales, así como en el Programa LIFE y mecanismos económicos de apoyo a las PYME; un incremento sustancial de la información pública sobre medio ambiente facilitando el acceso a la misma;  y medidas en materia de educación a todos los niveles (formación básica, universitaria y profesional).

Durante este período, concretamente en 1994, comenzó a ser operativa la AEMA. Se trata del organismo europeo dedicado a proporcionar información sólida e independiente acerca del medio ambiente, en el que pueden participar, además de los Estados miembros de la UE, otros países europeos[14]. Siguiendo las pautas recogidas en el Tratado, la AEMA trata de facilitar a la UE y a los países miembros la toma de decisiones destinadas a mejorar el medio ambiente, integrando las consideraciones medioambientales en las políticas económicas y avanzando en materia de sostenibilidad[15].

V. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM, LA ESTRATEGIA DE LISBOA Y EL SEXTO PROGRAMA DE ACCIÓN

El 2 de octubre de 1997 se firmó el Tratado de Ámsterdam que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Aunque se trata de un texto que recibió numerosas críticas, es necesario reconocer que en el ámbito del medio ambiente aportó relevantes novedades, articulando “de una forma orgánica y sistematizada la regulación de esta política” (Girón, 1999: 172). En lo que al TUE se refiere, el Tratado de Ámsterdam introdujo el principio de desarrollo sostenible en el preámbulo del mismo, de modo que los Estados miembros, en su decisión de promover el progreso económico y social de sus pueblos, tendrán en cuenta dicho principio. Como se ve, el nuevo texto subrayaba el desarrollo sostenible como una de las principales metas de la UE, dejándolo establecido definitivamente como objetivo del proceso de integración europea y no exclusivamente de la política de medio ambiente (Wood y Yesilada, 2006: 172).

En cuanto a las novedades introducidas en el TCE, en el artículo 2 se realizaron varias adiciones a la misión de la UE, la cual promoverá “un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas”, y “un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente”. Como se ve, se distinguen dos objetivos: por un lado, la sostenibilidad, entendida como “un modo de relacionarse con los recursos naturales y ambientales (un modo ‘amigable’, podríamos decir) que constituye una condición necesaria para un desarrollo económico –éste al servicio de la sociedad, naturalmente– perdurable a largo plazo”; por otro, “la mejora del medio ambiente como una condición necesaria para el avance en la calidad y nivel de vida de los ciudadanos” (Yabar, 2004: 82). Del mismo modo, se creó un nuevo precepto, el artículo 3C del TCE (luego art. 6), en el que se recogía de forma específica que “las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad (…), en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible”.

La Política de Medio Ambiente se mantuvo regulada en un Título propio, si bien éste pasaba a ser el Título XIX (compuesto por los artículos 174 a 176). El Tratado de Ámsterdam aportaba una importante novedad en cuanto al procedimiento legislativo a seguir para adoptar las normas medioambientales europeas, que pasaba a serlo de modo general la codecisión, en lugar del procedimiento de cooperación, posibilitando así un mayor grado de intervención del PE en materia de medio ambiente y, por tanto, un relevante avance en la democratización de esta política.

El Tratado de Niza de 2001 no estableció modificación alguna en la política europea de medio ambiente. En cambio, sí modifico la estructura de la UE para posibilitar su ampliación hacia el este del continente y facilitar la adhesión de una docena de países en los siguientes años. Por ello, cuando se debía preparar el sexto PMA, las autoridades comunitarias eran conscientes de que la ampliación condicionaría la política medioambiental europea, “al incorporarse países con un historial de respeto al medio ambiente inferior, en la mayoría de los casos, al practicado por casi todos los Estados miembros” (Muñoz de Bustillo y Bonete, 2002: 303). Por ello, dentro de la obligación de incorporar plenamente el acervo comunitario que tiene todo Estado para poder ser miembro de la UE, se hizo especial hincapié en que los nuevos socios adaptasen a nivel interno toda la legislación medioambiental europea.

A la par que se desarrollaban las negociaciones que darían lugar al Tratado de Niza, la UE dio a conocer la Estrategia de Lisboa, aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2000[16]. Se trataba de un plan global que tenía por objetivo convertir Europa en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo para 2010, incidiendo en los ámbitos del empleo, la reforma económica y la cohesión social. Aunque inicialmente no se recogió, la dimensión ambiental fue incorporada a los objetivos de la Estrategia de Lisboa en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, estableciendo la Estrategia Europea para el Desarrollo Sostenible[17]. La estrategia reafirmaba el desarrollo sostenible como objetivo fundamental de los Tratados y exigía “utilizar las políticas económicas, sociales y ambientales de forma interactiva” (párr. 19), de modo que todos los sectores económicos, especialmente energía y transportes, “participen en el desarrollo y una mayor utilización de nuevas tecnologías favorables al medio ambiente” (párr. 21). Al establecer el desarrollo sostenible como un objetivo de obligado cumplimiento, se asumía la idea de que “el desarrollo de la UE o será sostenible o no será desarrollo” (Jiménez, 2002: 102). La Estrategia de Desarrollo Sostenible partía de la propuesta previa de la Comisión, elaborada al mismo tiempo que la propuesta que posteriormente sería aprobada por el Consejo Europeo como el sexto PMA, razón por la que los objetivos fijados en ambas son prácticamente idénticos.

La Estrategia de Lisboa subrayaba ya la importancia que adquiría el que se puede considerar el mayor reto medioambiental: la lucha contra el cambio climático. Como ejemplo de la relevancia que adquirirá esta cuestión en el Derecho ambiental europeo, a comienzos del año 2000 la Comisión propuso poner en marcha una estructura destinada a identificar y preparar la ejecución de las medidas de lucha contra el cambio climático[18]. Se trataba del Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) cuyo objetivo consiste en permitir a todas las partes interesadas participar en los trabajos preparatorios de las políticas y medidas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Siguiendo las pautas marcadas por el Consejo Europeo de Gotemburgo, en julio de 2002 se aprobó el sexto PMA[19], debiendo subrayarse que se trata del primer programa aprobado por codecisión. El programa determinaba cuatro ámbitos de actuación, estableciéndose en cada uno el objetivo a lograr. El primero de ellos, considerado el principal reto, era el cambio climático, ámbito en el que se determinó como meta a corto plazo alcanzar los objetivos del Protocolo de Kioto[20]. En el segundo ámbito, naturaleza y biodiversidad, el objetivo quedó fijado en proteger y restaurar la estructura y el funcionamiento de los sistemas naturales, tanto en la UE como en el mundo. En lo que se refiere a la relación entre medio ambiente, salud y calidad de vida, se estableció el objetivo de alcanzar una calidad del medio ambiente que contribuya a garantizar la salud pública, reduciendo los niveles de contaminación y evitar perjudicar la salud humana. Finalmente, el cuarto ámbito, consistente en la gestión de los recursos naturales y de los residuos, conllevaba el objetivo de velar por que el consumo de los recursos renovables y no renovables no supere el umbral de lo soportable por el medio ambiente.

Con el fin de hacer frente a los retos que se plantean en materia de medio ambiente, el sexto PMA estableció la necesidad de superar el enfoque estrictamente legislativo y sustituirlo por otro estratégico. De este modo, se propusieron cinco ejes prioritarios de acción estratégica (para cada uno de los cuales se proponían acciones específicas): mejorar la aplicación de la legislación en vigor; integrar el medio ambiente en otras políticas; colaborar con el mercado; implicar a los ciudadanos y modificar sus comportamientos; tener en cuenta el medio ambiente en las decisiones relativas al ordenamiento y gestión del territorio.

En 2004 la Comisión inició la revisión de los planes y objetivos que la UE había determinado en el ámbito ambiental en Gotemburgo tres años antes. Como consecuencia, en junio de 2006 el Consejo Europeo aprobaba la revisión de la Estrategia de Desarrollo Sostenible[21]. Los objetivos clave seguían siendo la protección medioambiental, la cohesión social, la prosperidad económica y la contribución al desarrollo sostenible del planeta. El primero de ellos determinó la actividad de la UE en la materia que nos ocupa, consistente en “salvaguardar la capacidad de la Tierra para sustentar la vida en todas sus formas, respetar los límites de los recursos naturales del planeta y garantizar un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente”, así como “prevenir y reducir la contaminación medioambiental y fomentar el consumo y la producción sostenibles para romper el vínculo entre crecimiento económico y degradación”.

La revisión de la estrategia supuso la actualización de los principales retos, determinando un objetivo general para cada uno: limitar el cambio climático y sus costes y efectos negativos para la sociedad y el medio ambiente; garantizar unos transportes sostenibles; fomentar patrones de consumo y producción sostenibles; mejorar la gestión de los recursos naturales y evitar su explotación excesiva; fomentar la salud pública frente a las amenazas sanitarias; crear una sociedad inclusiva y solidaria; fomentar el desarrollo sostenible en el mundo. Al mismo tiempo, la UE determinó que los Estados miembros debían elaborar sus propias estrategias nacionales de desarrollo sostenible, estableciendo la necesidad de revisarlas cada dos años.

Como se ve, entre los fundamentos que iban a determinar la política y la normativa europea medioambiental cobraba relevancia de primer orden el cambio climático y sus consecuencias en cuanto reto y la lucha contra el mismo como objetivo. Así, la Comisión, tras analizar los efectos de dicho fenómeno y de los costes y beneficios de una acción al respecto, estableció los ámbitos en los que debe desarrollarse la actividad de la UE en la lucha contra el cambio climático[22]: la ampliación de dicha lucha a todos los países contaminantes y sectores implicados; la potenciación de la innovación y el desarrollo de nuevas tecnologías; la utilización y el refuerzo de los instrumentos basados en el mercado (como el comercio de derechos de emisión); la realización de esfuerzos de adaptación al cambio climático y de prevención.

Como ya se ha mencionado, el Derecho Originario y diferentes programas establecían ya que las exigencias de la protección medioambiental deben integrarse en la realización de las políticas de la UE, particularmente con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. Ello va a resultar especialmente apreciable en lo que se refiere a la política energética europea, si bien es cierto que la misma no se establecía en los Tratados, sino que se había estructurado mediante una cooperación energética entre los Estados miembros a partir de la crisis de la década de los años 70. Por influencia de la evolución hasta ahora vista, a partir de 1999 se adoptó un enfoque equilibrado de la política energética europea en la que se tomaba en consideración, junto a la competitividad y a la seguridad, el medio ambiente.

En enero de 2007 iba a establecerse de manera permanente la vinculación de los ámbitos medioambiental, principalmente en lo referido a la lucha contra el cambio climático, y energético. En efecto, la Comisión concretó la estrategia europea de lucha contra el cambio climático[23], al tiempo que dio a conocer su propuesta ante los retos que se plantean en materia energética en Europa, en particular el cambio climático y la seguridad de abastecimiento de la UE[24]. Ambas fueron adoptadas por el Consejo Europeo[25], que fijó como objetivos de la UE para 2020 la reducción de las emisiones de GEI en el 20 % respecto de 1990, aumentar la eficiencia energética con el fin de ahorrar un 20 % del consumo energético, y llevar al 20 % el porcentaje representado por las energías renovables en el consumo energético total de la UE. Estas propuestas definirían la reforma que tendría lugar en estos ámbitos con el Tratado de Lisboa.

VI. EL TRATADO DE LISBOA, LA ESTRATEGIA EUROPA 2020 Y EL SÉPTIMO PROGRAMA DE ACCIÓN

El 13 de diciembre de 2007 fue firmado el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, quedando la normativa fundamental europea compuesta por el TUE y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europa (TFUE) que sustituye al TCE. De este modo, en la actualidad, los dos textos jurídicos fundamentales de la UE recogen los principios legales de la política europea de medio ambiente que orientan y limitan la actuación de las instituciones y que se regulan de manera más específica por medio de los programas de acción ambiental y por las disposiciones que los desarrollan.

El TUE establece como objetivo de la UE el desarrollo sostenible, siendo la única región del mundo donde dicho objetivo es declarado principio constitucional (Torre-Schaub, 2012: 89).  Lo hace en su artículo 3 y en una doble perspectiva, tanto interior como exterior. En efecto, el número 3 de dicho precepto recoge, con respecto al mercado interior, que la UE “obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa”, el cual se basará en tres elementos: un crecimiento económico equilibrado, una economía social de mercado y “un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente”. Mientras que, más adelante, el número 5 afirma que “en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores”, lo que supone contribuir, entre otras metas, al “desarrollo sostenible del planeta”.

El establecimiento del desarrollo sostenible como objetivo de la UE, superando el ámbito de la política de medio ambiente, conlleva una evidente influencia de ésta sobre las demás políticas europeas. A este respecto, el TFUE recoge expresamente que “las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar el desarrollo sostenible” (art. 11 TFUE). Ello requiere un equilibrio proporcionado entre prosperidad económica, justicia social y un medio ambiente saludable, lo cual hay que perseguir de manera simultánea: “Las políticas que favorecen el medio ambiente pueden resultar positivas para la innovación y la competitividad. Éstas, a su vez, estimulan el crecimiento económico, que es esencial para el cumplimiento de los objetivos sociales” (Comisión, 2006: 3).

Aunque usualmente se habla de política europea de medio ambiente, lo cierto es que no nos encontramos ante una política común derivada de una competencia exclusiva de la UE. Esta materia constituye una competencia compartida entre la UE y sus Estados miembros (art. 4.2. TFUE), lo que no obsta para reconocer que existe un elevado nivel de coordinación entre todos ellos, facilitado por la concreta normativa recogida en el Título XX del TFUE, compuesta por los artículos 191 a 193. En todo caso, aunque se trate de una competencia compartida, la intervención de la UE “tiene una gran importancia en la implantación de políticas avanzadas (con alto nivel de protección) en países que (…) partían de unos niveles de concienciación social y, consiguientemente, de protección muy reducidos” (Barberán y Egea, 2002: 405).

El artículo 191 TFUE establece en su número 1 los objetivos concretos de la política de la UE en el ámbito del medio ambiente: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales; el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchar contra el cambio climático. La necesidad específica de luchar contra el cambio climático con medidas internacionales es una adición realizada por el Tratado de Lisboa, reflejo de la relevancia que para la UE había adquirido dicha cuestión.

Según el número 2 del citado artículo 191 TFUE, la UE debe lograr un nivel de protección medioambiental elevado, si bien debe tenerse presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones del territorio europeo. Como se ve, esta política trata de garantizar el derecho de la ciudadanía de la UE a disfrutar del mismo nivel de protección medioambiental y el derecho de las empresas a operar en las mismas condiciones de competencia, pero de modo flexible pues deben respetarse las distintas circunstancias de cada país tanto como sea posible. El mismo párrafo enumera los cuatro principios en los que se basa la política de medio ambiente, a saber, el de cautela, el de acción preventiva, el de corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma y el de quien contamina paga[26].

Las exigencias de la protección medioambiental deben integrarse en la definición y en la realización de las políticas de la UE, particularmente con objeto de fomentar un desarrollo sostenible (art. 11 TFUE). Ello supone, por un lado, que los objetivos y principios medioambientales deben ser perseguidos y aplicados en las demás políticas europeas del mismo modo que en la política de medio ambiente; y, por otro, que la normativa medioambiental debe entenderse e interpretarse de manera global, tomando en consideración todos los objetivos y principios en la legislación de esta materia (Kulovesi et al., 2011: 834).

La integración de la protección medioambiental en otras políticas es especialmente apreciable en la actualidad en lo que se refiere a la política energética europea, lo que quedó reflejado en una de las novedades que ha aportado el Tratado de Lisboa, consistente en la introducción de la regulación independiente de esta materia. La misma queda recogida en el Título XXI del TFUE, es decir, contigua a la normativa medioambiental y su único precepto (art. 194.1 TFUE) refleja el nexo entre ambas políticas pues establece los objetivos de la política energética de la Unión “atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente”.

Además de garantizar el funcionamiento del mercado de la energía y la seguridad de abastecimiento, así como de fomentar la interconexión de las redes energéticas, el Tratado recoge como objetivo de la política europea de energía “fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables”, objetivo directamente relacionado con la agenda climática y, por tanto, con la política medioambiental (Gusev, 2011: 81). Así, cabe afirmar que en la UE se desarrolla una política integrada en materia de energía y medio ambiente, de modo que la relación e interdependencia entre ambos ámbitos “se ha traducido en una necesaria simbiosis regulatoria” (López, 2011: 81). Lo cierto es que la producción normativa europea ya estaba reflejando la estrecha relación entre la lucha contra el cambio climático y la energía, principalmente por medio del impulso a las energías renovables, medida completamente favorecedora de la protección medioambiental.

El 3 de marzo de 2010 la Comisión hacía pública su propuesta para salir de la crisis económica internacional que había estallado en 2008: Europa 2020[27], “texto que supone la continuación de la Estrategia de Lisboa y que plantea el futuro modelo socioeconómico europeo” (Fernández de Gatta, 2011: 59).  Este nuevo plan global de crecimiento presentaba una visión de la economía social de mercado de Europa para la siguiente década basándose en tres áreas prioritarias interrelacionadas: crecimiento inteligente, desarrollando una economía basada en el conocimiento y la innovación; crecimiento sostenible, fomentando una economía de bajo nivel de carbono, eficiente en términos de recursos y competitiva; y crecimiento integrador, estimulando una economía con un alto nivel de empleo y de cohesión social.

Para progresar en dichas áreas la estrategia determina cinco objetivos principales. En nuestro ámbito de estudio hay que subrayar el tercero de ellos, conocido como el objetivo 20/20/20 en materia de clima y energía, a lograr en 2020. Consistía en la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero; el aumento del 20% de la proporción de energías renovables en el consumo total de energía; y la disminución del consumo de energía en un 20% logrando una mayor eficiencia energética[28].

En el objetivo relativo al crecimiento sostenible, la estrategia Europa 2020 abogó por una economía más eficaz, más verde y más competitiva. El texto la definió como “una economía que aproveche los recursos con eficacia, que sea sostenible y competitiva, que aproveche el liderazgo de Europa en la carrera para desarrollar nuevos procesos y tecnologías, incluidas las tecnologías verdes, que acelere el desarrollo de redes inteligentes en la UE y refuerce las ventajas competitivas de nuestras empresas (…) y que también asista a los consumidores a dar valor al uso eficaz de los recursos”. La importancia de este objetivo radicaba en el resultado que podía acarrear, no en vano “ayudará a la UE a prosperar en un mundo con pocas emisiones de carbono y recursos limitados y al mismo tiempo impedirá la degradación del medio ambiente, la pérdida de biodiversidad y un uso no sostenible de los recursos”.

En noviembre de 2013, la UE aprobaba el séptimo PMA[29]. Por medio del mismo, se asumió la constatación de que ya no es posible seguir tratando al medio ambiente como algo ajeno a la economía, de modo que ésta debe ser transformada para obtener más valor con menos recursos y cambiar los modelos de consumo. Para ello, el programa “establece una estrategia medioambiental a largo plazo, lo suficientemente adaptable y flexible para dar respuesta a los múltiples retos (…) fijando el rumbo hacia una economía verde y competitiva que salvaguardará los recursos naturales y la salud de las generaciones presentes y futuras” (Comisión, 2013: 15). Como se ve, el programa pretendía reforzar el impulso de actuaciones integradas en diferentes políticas y sectores, entre las que la energía es uno de los ámbitos principales, pues apostaba “claramente, y con tintes revolucionarios, por una economía baja en emisiones de carbono (…) y con previsiones muy importantes en materia de recursos, energía, energías renovables, biodiversidad, eco-innovación, transportes, etc.” (Fernández de Gatta, 2013: 93), tal y como cabe apreciar en los nueve objetivos prioritarios que estableció.

Los tres primeros constituyen propiamente los ámbitos temáticos del programa. El primero consiste en proteger, conservar y mejorar el capital natural de la UE, lo que supone reforzar la defensa de la biodiversidad, así como actuar en lo que se refiere a la protección del suelo y de los recursos forestales. El segundo, la transformación de la UE en una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos, requiere ante todo la aplicación de las medidas para alcanzar los objetivos en materia de clima y energía, así como transformar los residuos en recursos, apostando por la economía circular. El tercero consiste en la protección de la salud de los ciudadanos de la UE, para lo que se impulsa la reducción de la contaminación atmosférica y acústica. Los objetivos prioritarios cuarto a séptimo constituyen el marco instrumental para realizar los objetivos temáticos: maximizar los beneficios de la legislación medioambiental europea; mejorar la base de conocimientos e información de la política de medio ambiente; asegurar inversiones en materia de clima y medio ambiente; y reforzar la integración de las cuestiones medioambientales en otras áreas, como las políticas agrícola, pesquera, de transporte y, especialmente, de energía. Finalmente, los dos últimos son objetivos que tratan de responder a desafíos locales, regionales y mundiales: aumentar la sostenibilidad de las ciudades e impulsar iniciativas globales para hacer frente a los desafíos medioambientales y climáticos a escala mundial.

En enero de 2014 la Comisión presentó los logros parciales del objetivo 20/20/20, cuyo cumplimiento se encontraba muy bien encaminado, en el seno de una propuesta para un nuevo marco para las políticas de clima y energía de cara a 2030[30]. La Comisión entendía que el avance en el cumplimiento del objetivo establecido en la Estrategia Europa 2020 podía verse reforzado mediante la determinación de objetivos específicos a lograr en 2030 en este ámbito. En octubre el Consejo Europeo aprobó el Marco de actuación en materia de clima y energía hasta el año 2030[31], por el que se establecían nuevos objetivos en materia de clima y energía, si bien con la adopción de los actos que conforman el Paquete energía limpia los objetivos fueron ampliados[32]. De esta manera, el objetivo de reducción de las emisiones de GEI se fijó en un mínimo del 40 % con respecto a 1990, tal y como había propuesto la Comisión; se fijó una cuota del 32 % de energía procedente de fuentes renovables a alcanzar en el consumo final bruto de energía de la UE; y se determinó que el aumento de la eficiencia energética fuese de un mínimo del 32,5 %. La transición hacia un sistema energético limpio y sostenible es esencial para el logro del desarrollo sostenible y este paquete establecía el marco regulatorio para realizar dicha transición de manera exitosa (Ristori, 2019: 32).

La UE apostaba definitivamente por el recurso a la política energética como herramienta eficaz en la lucha contra el cambio climático, contribuyendo así a la defensa del medio ambiente y al desarrollo sostenible en general, al tiempo que abordaba la seguridad de abastecimiento energético ante acontecimientos que complicaban la consecución de los objetivos europeos como eran la guerra iniciada en el este de Ucrania en 2014 y la desconfianza con respecto a Rusia como proveedor de gas.

Tan relevante para el logro de la sostenibilidad y consecuencia directa de los objetivos establecidos en el séptimo PMA va a ser un segundo paquete legislativo, derivado del plan de acción europeo para poner en marcha un modelo económico circular[33]. Se trataba de fortalecer la tendencia mostrada en el periodo 2002-2014 de menor consumo de materiales a la par que se incrementaba la productividad, tendencia que “evidencia la disociación paulatina del consumo de recursos del crecimiento económico”, demostrando “que pautas más sostenibles en el uso de recursos empiezan a implantarse progresivamente en la UE” (Pérez de las Heras, 2016: 815). Los objetivos del plan consistían en promover la reparabilidad, durabilidad, reciclabilidad y eficiencia energética de los productos; reducir el desperdicio de alimentos y los desechos marinos; luchar contra la obsolescencia programada; reutilización del agua; impulsar la reciclabilidad y la biodegradabilidad de los plásticos.

VII. EL PACTO VERDE EUROPEO Y EL OCTAVO PROGRAMA DE ACCIÓN

La Comisión hizo pública a finales de 2018 su propuesta para desarrollar la transición a la energía limpia y para que las emisiones de GEI desaparezcan en Europa en 2050[34], que se plasma en el objetivo de reducción de las emisiones entre el 80 % y el 100 %. La pretensión de abandonar los combustibles fósiles en 2050 permitirá a la UE lograr la neutralidad climática, al tiempo que reforzará de cara al futuro la práctica europea de incorporar el objetivo de desarrollo sostenible a todas las políticas europeas.

Poco después la Comisión presentaba en enero de 2019 el resultado de la reflexión realizada en torno a la sostenibilidad de la UE para 2030[35]. El documento recordaba que los retos mundiales de la sostenibilidad seguían presentes, pero reconocía los avances realizados en la UE y los subrayaba como camino a seguir, destacando la constatación de que el crecimiento económico y la transición hacia niveles reducidos de carbono son compatibles, así como que los sectores medioambientales crecen más deprisa que la economía general, aportando empleo y valor añadido. Para completar la transición hacia la sostenibilidad, la Comisión estableció los siguientes fundamentos: el paso de la economía lineal a la economía circular, reduciendo la presión sobre la naturaleza; modernizar el sector agroalimentario haciéndolo más sostenible; transición hacia la energía limpia y eficiente (en su producción, almacenamiento y consumo); un proceso hacia la sostenibilidad que sea inclusivo y contribuya a la cohesión social. Este documento y la propuesta de neutralidad climática para 2050 fueron las bases sobre las que se estructuró el plan global que sustituiría a la Estrategia Europa 2020.

La nueva estrategia, que adoptó el nombre de Pacto Verde Europeo (PVE) fue presentada por la Comisión en diciembre de 2019[36]. El nuevo plan global para el desarrollo de la UE es “una estrategia integral y de largo plazo con una vocación de transformación de la economía y de las sociedades europeas para asegurar la neutralidad climática en 2050” (Sanahuja, 2020: 72). A este respecto, el proceso de implementación del PVE “auspicia un cambio sistémico en la economía y sociedad europea, que va más allá de la acción por el clima, para enmarcarse en el contexto del desarrollo sostenible” (Pérez de las Heras, 2020: 127). En efecto, el PVE es una hoja de ruta para hacer que la economía de la UE sea sostenible, transformando los retos en materia de clima y medio ambiente en oportunidades, para lo que prevé actuaciones al objeto de impulsar el uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular, detener el cambio climático, revertir la pérdida de biodiversidad y reducir la contaminación. Por ello, no es de extrañar que haya sido considerado “el proyecto de política medioambiental más ambicioso de la historia europea” (Fernández de Gatta, 2020: 81). El PVE es un “programa de gran potencial transformador” que “plantea la gestión sostenible de las tres problemáticas ambientales más importantes: clima, biodiversidad y contaminación” (Sanahuja, 2020: 78). De ahí que incida en todos los sectores de la economía, especialmente en aquellos más contaminantes, como el transporte, la energía, la agricultura, la industria, la construcción, el sector textil y el químico.

En cuanto a sus objetivos y ámbitos de actuación, el PVE establece en materia de energía y clima la propuesta de elevar, como mínimo, al 50 % la reducción de las emisiones de GEI (con respecto a 1990) como vía para lograr la neutralidad climática en 2050. En segundo lugar, el PVE apuesta por acelerar el proceso de descarbonización del sistema energético, intensificando la implantación de fuentes de energía renovable así como incrementando el nivel de eficiencia energética, lo que también favorece la reducción de emisiones. En tercer lugar, el PVE refuerza la defensa de la biodiversidad, para lo que propone ampliar la red Natura 2000 y recuperar los ecosistemas dañados. En cuanto a la industria, se aboga por su transformación hacia una industria verde y circular, en particular en los sectores que más intensamente utilizan los recursos, como el textil, la construcción, la electrónica, los plásticos y la transformación alimentaria. Finalmente, con respecto al transporte, se urge a adoptar una nueva estrategia de movilidad sostenible, que posibilite reducir las emisiones en un 90 % para 2050.

La situación de pandemia provocada por el COVID-19, que se generalizó a partir de marzo de 2020, fortaleció e impulsó el PVE. Efectivamente, “la aparición de la pandemia, lejos de alterar la formulación del PVE, ha reforzado su relevancia como parte sustancial del proceso de recuperación lanzado desde las instituciones comunitarias” (Lasheras, 2021: 111), generalizándose la idea de que el PVE debía ser entendido “como la ‘puerta verde’ de salida a esta crisis económica y humana sin precedentes que permita la reconstrucción económica de los países de la UE” (Martín, 2020: 316). En este sentido, se refuerza la idea del PVE como estrategia integral que promueve un cambio de modelo, puesto que “alinear los esfuerzos de recuperación pospandemia con unos objetivos climáticos ambiciosos podría fomentar transformadoras soluciones a largo plazo, que apunten a la construcción de un nuevo modelo de sociedad justa, sostenible y descarbonizada” (Villavicencio, 2020: 19).

A partir de ahí la Comisión fue haciendo público diferentes propuestas para desarrollar y poner en marcha el contenido del PVE. Haremos referencia a las más significativas. En primer lugar, la Ley del Clima Europea[37], es decir, la propuesta de acto legislativo fundamental para garantizar la neutralidad climática para 2050. Pocos después la Comisión propuso un nuevo modelo de industria para Europa[38] que, precisamente, facilite el camino hacia la neutralidad climática al reducir su huella de carbono, volviéndose más ecológica y circular al tiempo que más competitiva. Con el fin de encaminar a Europa hacia la recuperación ecológica, la Comisión presentó la Estrategia sobre la Biodiversidad para 2030[39], que nace vinculada a la acción climática, pues la pérdida de biodiversidad agrava la crisis climática, mientras que su protección y recuperación ayuda a la mitigación de los efectos del cambio climático. Vinculada a esta estrategia se encuentra la conocida como estrategia “de la granja a la mesa” [40], con el fin de aumentar la sostenibilidad de los sistemas alimentarios, lo que aporta beneficios ambientales, sanitarios y sociales. La Estrategia para la Integración del Sistema Energético[41] pretende que el futuro energético de la UE se base en una cuota cada vez mayor de energías renovables distribuidas geográficamente, al tiempo que se mantiene un uso más eficiente de los recursos y se evita la contaminación y la pérdida de biodiversidad. Finalmente, la mencionada estrategia de biodiversidad se vio reforzada con la nueva estrategia forestal[42], que promueve la conservación y restauración de los bosques, tanto para proteger la biodiversidad como para apoyar la lucha contra el cambio climático (absorción y almacenamiento de CO2) e impulsar la recuperación económica (fomento de la bioeconomía circular).

El Consejo Europeo hizo suya la propuesta de la Comisión en torno a la Ley Europea del Clima en diciembre de 2020, e instó al PE y al Consejo a que adoptasen con celeridad el acto legislativo correspondiente, en el que reflejasen el aumento de reducción de emisiones para 2050[43]. Como destacó la propia institución, esta norma va más allá de la acción climática, abarcando todas las áreas que han de trabajarse en favor de la sostenibilidad, no en vano la intensificación de la ambición climática europea tiene por objetivo impulsar el crecimiento económico sostenible, crear empleo, generar beneficios en materia de salud y medio ambiente, y contribuir a la competitividad de la economía europea por medio de la innovación en tecnologías ecológicas. De nuevo se aprecia la estrecha unión entre protección medioambiental, política energética y acción climática y que la misma constituye el elemento fundamental para el logro del desarrollo sostenible en la UE. En junio de 2021 el PE y el Consejo aprobaron el reglamento que recoge la normativa para el logro de la neutralidad climática[44], consagrando así la asunción por parte de la UE del compromiso de reducir sus emisiones de GEI para 2030 en el 55 % con respecto a los niveles de 1990.

A la par que se negociaba el reglamento sobre los objetivos climáticos, el PE y el Consejo acordaron también el nuevo programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima[45], que sirve de refuerzo e impulso tanto a la estrategia sobre biodiversidad como a la normativa climática. Ello es así porque el programa pretende frenar la pérdida de biodiversidad y la degradación de los ecosistemas, así como acelerar el cambio hacia una economía sostenible y circular, basada en energías renovables y climáticamente neutra, fomentando la aplicación y ejecución plena de la normativa medioambiental y climática europea.

Tan solo dos semanas después de ser aprobada la Legislación europea sobre el clima, la Comisión adelantó las propuestas legislativas que debían seguir desarrollando el PVE y completar la transición hacia la neutralidad climática[46]. Conocido como Objetivo 55, se trata de un paquete legislativo cuyo objetivo general es la reducción de las emisiones de GEI en el 55 % para 2030 y lograr la citada neutralidad climática en 2050. El paquete contiene “medidas de precios, aumentos en la ambición de los objetivos de energía y clima, revisiones e introducción de regulaciones y un importante paquete de protección social para tratar de contrarrestar el impacto de la transición en la población más vulnerable” (Lázaro, 2021: 30). Así, por un lado, se recogen modificaciones en normas vigentes como en materia de comercio de derechos de emisión o de emisiones de vehículos (todos los matriculados a partir de 2035 serán de cero emisiones) o en las directivas sobre combustibles alternativos (generalización de puntos de recarga eléctrica y repostaje de hidrógeno) y sobre fiscalidad de la energía, así como el aumento de los objetivos en las directivas de eficiencia energética y de energías renovables. Por otro lado, se proponen nuevos actos sobre mecanismos de ajuste en frontera del carbono, un mecanismo social de acción climática, sobre combustibles sostenibles en transporte aéreo y marítimo, y una nueva estrategia forestal para preservar la biodiversidad y especialmente los bosques, cuya extensión se quiere ampliar notablemente.

En abril de 2022 fue aprobado el octavo PMA[47]. Asume plenamente la filosofía del PVE de manera que, tal y como expresa en la exposición de motivos, contribuye a impulsar la recuperación económica de la UE tras la crisis del coronavirus. Ello se aprecia en su completo objetivo, consistente en “acelerar la transición ecológica hacia una economía climáticamente neutra, sostenible, no tóxica, eficiente en el uso de los recursos, basada en las energías renovables, resiliente, competitiva y circular de forma justa, equitativa e integradora”.

El octavo PMA establece seis objetivos prioritarios temáticos, destacando en primer lugar la reducción irreversible y progresiva de las emisiones de GEI y el incremento de las absorciones por sumideros naturales o de otro tipo con el fin específico de lograr el objetivo de reducción de las emisiones en el 55 % para 2030 y la neutralidad climática para 2050. En segundo lugar, el aumento de la capacidad de adaptación y la reducción de vulnerabilidad al cambio climático. El tercer objetivo determina un aceleramiento hacia una economía circular, mediante la evolución hacia un modelo de crecimiento regenerativo que devuelva al planeta más de lo que toma de él, utilizando los recursos de manera eficiente y sostenible. En cuarto lugar, la consecución del objetivo cero en materia de contaminación sin sustancias tóxicas en aire, agua y suelo. El quinto objetivo se centra en la biodiversidad, en su protección, conservación y recuperación, particularmente en lo que se refiere al aire, agua, suelo, bosques, humedales y ecosistemas marinos. Finalmente, otro objetivo que abarca diferentes ámbitos y políticas como es el fomento de la sostenibilidad ambiental y la reducción de las principales presiones climáticas y medioambientales asociadas a la producción y el consumo, en especial en los ámbitos de la energía, la industria, la construcción, la movilidad y el sistema alimentario.

Ante la nueva realidad geopolítica y del mercado de la energía derivada del transcurso de la guerra en Ucrania, la UE se veía obligada a acelerar la transición energética y reducir su dependencia energética, especialmente de Rusia, por lo que a mediados de mayo, la Comisión presentaba el plan REPowerEU[48]. Con este plan, la UE trata de buscar nuevos proveedores de gas y petróleo, si bien el objetivo principal consiste en estimular la inversión masiva en energías renovables para reducir tanto las emisiones como la dependencia energética, incidiendo en la sustitución de los combustibles fósiles en la industria y el transporte. Lo cierto es que cabe calificar este plan como “ambivalente, pues, por una parte (…) tiene por objetivo principal poner fin a la dependencia de la UE con respecto a los combustibles fósiles rusos” y por otra parte “pretende incidir favorablemente en la transformación ecológica para reforzar el crecimiento, la seguridad y la lucha contra el cambio climático” (Mañé-Estrada, 2023: 158). Entre las medidas a corto plazo previstas están lograr acuerdos con proveedores fiables de gas y la realización rápida de proyectos de energía solar y eólica así como para la adopción de hidrógeno renovable; a medio plazo, la descarbonización industrial, normas para una autorización más rápida de las energías renovables, y un nuevo aumento de los objetivos referidos a las energías renovables y la eficiencia energética.

En desarrollo de los objetivos establecidos en el octavo PMA, la estrategia sobre la biodiversidad para 2030 recibía de nuevo un importante impulso con la propuesta de reglamento para restaurar la naturaleza[49], pues supone un paso fundamental para evitar la desaparición de los ecosistemas y prevenir las peores consecuencias del cambio climático. La propuesta de la conocida como Ley de Restauración de la Naturaleza, tiene por objetivo reparar los hábitats europeos en mal estado, desde los bosques y tierras agrícolas hasta los ecosistemas marinos, de agua dulce y urbanos. En concreto, las medidas de restauración deben abarcar al menos el 20 % de las zonas terrestres y marítimas de la UE para 2030 y se deberán extenderse a todos los ecosistemas que necesiten ser restaurados de aquí a 2050. Diferentes propuestas legislativas posteriores reforzarán ese gran objetivo de protección medioambiental, reduciendo el uso de plaguicidas químicos[50] y estableciendo normas más estrictas para reducir la contaminación en el aire y en el agua[51].

Finalmente, los objetivos en materia de clima y energía para 2030 quedaron fijados tras el verano de 2023. Además del objetivo de reducción de las emisiones de GEI en un 55 % con respecto a los niveles de 1990 previsto en la legislación europea sobre el clima, la nueva directiva sobre eficiencia energética[52] estableció el objetivo concreto de reducción del consumo colectivo de energía en la UE de al menos el 11,7 %, en comparación con los datos del año 2020 (el 38 % con respecto a 2007, siguiendo la referencia utilizada inicialmente); mientras que la nueva directiva sobre energías renovables[53] estableció una cuota de energía procedente de dichas fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la UE en el 42,5 %, si bien se añade que los Estados miembros procurarán incrementar dicha cuota hasta el 45 %.

VIII. CONCLUSIONES

La evolución del proceso de integración ha conllevado que, a pesar de que los Tratados constitutivos de las CCEE no estableciesen regulación ambiental alguna, se instaurase una política europea de medio ambiente y se generalizase la protección del mismo en la definición de todas las políticas de la UE, para acabar asumiendo el desarrollo sostenible como objetivo del propio proceso de integración.

Las características del mercado común que se fue estableciendo en las CCEE exigieron la adopción de unas reglas básicas que evitasen que las normativas medioambientales nacionales generasen situaciones contrarias a la libre competencia. Los Tratados no contenían normativa alguna por lo que se recurrió a programas de acción sobre medio ambiente para ir configurando la política medioambiental europea. La reforma operada por el AUE supuso que el medio ambiente pasase a tener una regulación propia, en cuanto política específica de las CCEE. Además, estableció que la protección medioambiental sea un componente de todas las políticas europeas, idea que el cuarto PMA comenzó a desarrollar y aplicar, para determinar así el camino que debían seguir los correspondientes actos legislativos.

El Tratado de Maastricht incluyó entre los fines a lograr por la UE un crecimiento sostenible respetuoso con el medio ambiente, para lo que el quinto PMA ahondó en una perspectiva de protección medioambiental generalizada en todos los ámbitos de la UE. El Tratado de Ámsterdam confirmó el desarrollo sostenible como objetivo de la integración europea y no exclusivamente de la política medioambiental, mientras que el sexto PMA estableció las vías a seguir para hacer frente a retos como el cambio climático, la defensa de la biodiversidad o la economía circular, incidiendo en la necesidad de que las diferentes políticas europeas actuasen al respecto. La estrategia de desarrollo sostenible de 2001, que completaba la Estrategia de Lisboa, es la muestra evidente de que la sostenibilidad comenzó a ser tenida en cuenta a la hora de promover el progreso económico y social en la UE.

Al mismo tiempo, se inició la configuración de la política energética europea, que tomó en consideración, junto a la competitividad y a la seguridad del suministro, la protección del medio ambiente. Desde entonces, la UE ha impulsado una política energética que, además de asegurar el abastecimiento, tiene por objeto impulsar las energías renovables y la eficiencia energética, lo que la convierte en elemento fundamental en la lucha contra el cambio climático así como para facilitar el logro del desarrollo sostenible. Precisamente, el Tratado de Lisboa de 2007 estableció la normativa específica para una política energética europea. A pesar de su determinación como política independiente, quedaba vinculada a la protección medioambiental y a la lucha contra el cambio climático, dados sus objetivos específicos de impulso de la eficiencia energética y de las fuentes de energía renovables.

La Estrategia Europa 2020 adoptada en 2010 reforzaba el objetivo de la sostenibilidad en el plan global de crecimiento de la UE. De este modo, la economía social de mercado pretendida pasaba a fundamentarse en el conocimiento y la innovación, en el fomento de un alto nivel de empleo y de cohesión social, y en el impulso de una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos. Así quedaba reflejado en el séptimo PMA, que además pretendía hacer avanzar a la UE hacia la economía circular.

La propuesta para lograr la neutralidad climática en 2050 y el Pacto Verde Europeo evidencian que la UE apostaba por llevar a la práctica una mayor ambición en la protección del medio ambiente y para lograr la sostenibilidad. Su objetivo consiste en transformar los retos en materia de clima, energía y medio ambiente en oportunidades para el crecimiento del empleo y el impulso de la integración y la cohesión social, para lo que prevé actuaciones que supongan el uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular, detener el cambio climático, revertir la pérdida de biodiversidad y reducir la contaminación. El octavo PMA y las medidas adoptadas para el desarrollo del PVE muestran la situación actual de la UE y el camino marcado a seguir en el futuro inmediato. De este modo, la sostenibilidad ha pasado a ser el fundamento de lo que se considera ya un cambio de sistema en la UE, de manera que tanto el progreso económico como el social se promueven en un contexto de transición hacia un modelo verde y circular. Es la vía en que la UE debe profundizar, aumentado su ambición en la protección y defensa de la biodiversidad, en la reducción de emisiones contaminantes, en el impulso de las energías renovables y de la eficiencia energética, todas ellas, además, eficaces herramientas para luchar contra el cambio climático.

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Citas

[1] Profesor Agregado. Universidad del País Vasco (UPV-EHU).

[2] Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París el 18 de abril de 1951 y que entró en vigor el 23 de julio de 1952; Tratado de la Comunidad Económica Europea (CEE) y Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), firmados ambos en Roma el 25 de marzo de 1957 y que entraron en vigor el 1 de enero de 1958.

[3] Comisión Europea, Première communication sur la politique de la Communauté en matière de l’environnement, JOCE C 19, 1972.

[4] Naciones Unidas, “Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano”, contenida en el Informe de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Nueva York (A/CONF.48/14/Rev.1), 1973.

[5] Texto íntegro del comunicado final de la Cumbre de París de los días 19 y 20 de octubre de 1972. Revista de Instituciones Europeas (1974), vol. 1, núm. 1, pp. 491-498.

[6] Declaración del Consejo de las CCEE y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 22 de noviembre de 1973, relativa a un Programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DOCE C 112, de 20 de diciembre de 1973.

[7] Resolución del Consejo de las CCEE y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 17 de mayo de 1976, relativa a la prosecución de una política y de un programa de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente, DOCE C 139, de 13 de junio de 1977.

[8] Resolución del Consejo de las CCEE y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 7 de febrero de 1983, relativa a la prosecución y ejecución de una política y de un programa de acción de las CCEE en materia de medio ambiente (1982-1986), DOCE C 46, de 17 de febrero de 1983.

[9] Resolución del Consejo de las CCEE y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 19 de octubre de 1987, relativa a la continuación y aplicación de una política y de un programa de acción de las CCEE en materia de medio ambiente (1987-1992), DOCE C 289, de 29 de octubre de 1987.

[10] Reglamento (CEE) nº 1210/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990, por el que se crea la Agencia Europea de Medio Ambiente y la Red Europea de Información y Observación sobre el Medio Ambiente. Este texto ha sido modificado en diversas ocasiones y la vigente versión se aprobó en 2009: Reglamento (CE) nº 401/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativo a la Agencia Europea de Medio Ambiente y a la Red Europea de Información y Observación sobre el Medio Ambiente, DOCE L 126/13.

[11] La red Natura 2000 tiene su origen en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, DOCE L 206, de 22 de julio de 1992.

[12] Consejo Europeo de Dublín de 25 y 26 de junio de 1990 – El Imperativo del Medio Ambiente, Declaración contenida como Anexo II de las Conclusiones de la Presidencia, SN 60/1/90.

[13] Resolución 93/C 138/01, de 1 de febrero de 1993, del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, sobre un Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, DOCE C 138, de 17 de mayo de 1993. Aunque el Tratado de Maastricht introdujo el procedimiento de codecisión para adoptar los PMA, al no haber entrado en vigor aún quedó en manos del Consejo la adopción del quinto programa.

[14] En la actualidad, junto a los 27 Estados miembros de la UE, son miembros de la AEMA Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suiza y Turquía. Son países colaboradores Albania, Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia.

[15] Para desarrollar sus funciones la AEMA elabora programas plurianuales en los que determina la estrategia a seguir en su actuación y realiza periódicamente informes de evaluación sobre el estado del medio ambiente en la UE. Todo los informes y documentos de la AEMA son accesibles en su página web: https://www.eea.europa.eu/publications

[16] Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000 – Conclusiones de la Presidencia. Recuperado de la página web del Consejo Europeo, https://www.consilium.europa.eu/media/21032/consejo-europeo-de-lisboa-conclusiones-de-la-presidencia.pdf. La Estrategia se recoge en el punto I del documento (párrafos 1 a 41), pp. 1-9.

[17] Consejo Europeo de Gotemburgo de 15 y 16 de junio de 2001 – Conclusiones de la Presidencia, SN 2001/1/01 REV 1.

[18] Comisión Europea, Comunicación de 8 de marzo de 2000, sobre políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, “Hacia un Programa Europeo sobre el Cambio Climático” (PECC), COM (2000) 88 final, 2000.

[19] Decisión nº 1600/2002/CE del PE y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DOCE L 242, de 10 de septiembre de 2002.

[20] En el caso de la UE, el objetivo consistía en reducir en un 8% las emisiones de gases de efecto invernadero para el período 2008-2012 con respecto a los niveles de 1990.

[21] Consejo de la UE, Revisión de la Estrategia de la UE para un desarrollo sostenible (EDS UE), 10117/06, Bruselas, 9 de junio de 2006.

[22] Comisión Europea, Comunicación de 9 de febrero de 2005, “Ganar la batalla contra el cambio climático mundial”, COM (2005) 35, 2005.

[23] Comisión Europea, Comunicación de 10 de enero de 2007, Limitar el calentamiento mundial a 2ºC – Medidas necesarias hasta 2020 y después, COM (2007) 2 final, 2007.

[24] Comisión Europea, Comunicación de 10 de enero de 2007, Una política energética para Europa, COM (2007) 1 final, 2007.

[25] Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de marzo de 2007 – Conclusiones de la Presidencia, 7224/1/07 REV1.

[26] La Comisión identifica el significado de cada uno de ellos (Comisión, 2006: 4). El principio de cautela significa que en caso de que haya indicios claros de que existe un problema medioambiental incipiente, se tomen medidas cautelares incluso cuando no se posee confirmación científica completa. El principio de acción preventiva responde a la concepción de que la mejor política de protección del medio ambiente consiste en intentar evitar cualquier forma de contaminación o de deterioro del mismo, en lugar de reparar los efectos de una acción perjudicial después de que ésta haya tenido lugar y cuando los daños son inevitables. El principio de corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma de su producción supone aplicar de manera inmediata la solución correspondiente, al objeto de neutralizar al máximo los efectos de los ataques y evitar una posible progresión incontrolable de los mismos. El principio de quien contamina paga establece requiere determinar las actuaciones degradantes del medio ambiente susceptibles de constituir hechos que den lugar a responsabilidad, así como articular una reglamentación que identifique las infracciones que dan lugar a los perjuicios que haya que reparar y que individualice a las personas a quienes la infracción sea imputable.

[27] Comisión Europea, Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 “Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, COM (2010) 2020, 2010. En junio el Consejo Europeo aprobó la propuesta y la hizo suya. Consejo Europeo de Bruselas de 17 de junio de 2010 – Conclusiones, EUCO 13/10.

[28] Los otros objetivos para 2020 eran los siguientes: que el 75% de la población de la UE de entre 20 y 64 años debería estar empleada; que el 3% del PIB de la UE debería ser invertido en I+D; que el porcentaje de abandono escolar sea inferior al 10%; que el riesgo de pobreza amenace a 20 millones de personas menos. La interrelación entre dichos objetivos es evidente: “Invertir en tecnologías más limpias y con menores emisiones de carbono ayudará a nuestro medio ambiente, contribuirá a luchar contra el cambio climático y creará nuevas oportunidades empresariales y de empleo” (p. 4 de la comunicación que recogía la estrategia).

[29] Decisión 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta”, DOUE L 354. El Programa, propiamente dicho, se adjunta como anexo de la Decisión.

[30] Comisión Europea, Comunicación de 22 de enero de 2014, Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020-2030, COM (2014) 15 final.

[31] Consejo Europeo de Bruselas de 23 y 24 de octubre de 2014 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 169/14.

[32] El paquete había sido presentado por la Comisión Europea, comunicación de 30 de noviembre de 2016, Energía limpia para todos los europeos, COM (2016) 860 final. Los concretos actos a los que nos referimos fueron adoptados por el PE y el Consejo el 11 de diciembre de 2018: el Reglamento (UE) 2018/1998 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y la Acción por el Clima, la Directiva (UE) 2018/2001 relativa al fomento de la energía procedente de fuentes renovables, y la Directiva (UE) 2018/2002 relativa a la eficiencia energética (los tres, DOUE L 328, de 21 de diciembre de 2018).

[33] Comisión Europea, comunicación de 2 de diciembre de 2015, Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular, COM (2015) 614 final.

[34] Comisión Europea, comunicación de 28 de noviembre de 2018, Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía, próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra, COM (2018) 773 final.

[35] Comisión Europea, documento de 30 de enero de 2019, Documento de Reflexión para una Europa sostenible de aquí a 2030, COM (2019) 22.

[36] Comisión Europea, comunicación de 11 de diciembre de 2019, El Pacto Verde Europeo COM (2019) 640 final. El Consejo Europeo hizo suyo el objetivo de alcanzar una UE climáticamente neutra para 2050, instando al Consejo y a la Comisión a poner en marcha los trabajos y las medidas legislativas necesarias para su logro. Consejo Europeo de Bruselas de 12 de diciembre de 2019 – Conclusiones de la Presidencia, EUCO 29/19.

[37] Comisión Europea, documento de 4 de marzo de 2020, Propuesta de Reglamento por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática (“Ley del Clima Europea”), COM (2020) 80 final.

[38] Comisión Europea, comunicación de 10 de marzo de 2020, Un nuevo modelo de industria para Europa COM (2020) 102 final.

[39] Comisión Europea, comunicación de 20 de mayo de 2020, Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 “Reintegrar la naturaleza en nuestras vidas”, COM (2020) 380 final.

[40] Comisión Europea, comunicación de 20 de mayo de 2020, Estrategia “De la granja a la mesa” para un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente, COM (2020) 381 final.

[41] Comisión Europea, comunicación de 8 de julio de 2020, Impulsar una economía climáticamente neutra: Estrategia de la UE para la Integración del Sistema Energético, COM (2020) 299 final.

[42] Comisión Europea, comunicación de 16 de julio de 2021, Nueva Estrategia de la UE en favor de los bosques para 2030, COM (2021) 572 final.

[43] Consejo Europeo de Bruselas de 10 y 11 de diciembre de 2020, Conclusiones, EUCO 22/20.

[44] Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifica el Reglamento (CE) 401/2009 y (UE) 2018/1999 (“Legislación europea sobre el clima”), DOUE L 243, de 9 de julio de 2021.

[45] Reglamento (UE) 2021/783 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2021, por el que se establece un Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE) y se deroga el Reglamento (UE) 1293/2013, DOUE L 172, de 17 de mayo de 2021.

[46] Comisión Europea, comunicación de 14 de julio de 2021, ‘Objetivo 55’: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática, COM (2021) 550 final.

[47] Decisión (UE) 2022/591 del PE y del Consejo, de 6 de abril de 2022, relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2030, DOUE L 114, de 12 de abril de 2022.

[48] Comisión Europea, comunicación de 18 de mayo de 2022, Plan REPowerEU, COM (2022) 230 final.

[49] Comisión Europea, documento de 22 de junio de 2022, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la restauración de la naturaleza, COM (2022) 304 final.

[50] Comisión Europea, documento de 22 de junio de 2022, Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al uso sostenible de productos fitosanitarios y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/20115, COM (2022) 305 final.

[51] Comisión Europea, documentos de 26 de junio de 2022, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on ambient air quality and cleaner air for Europe, COM (2022) 542 final, y Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2000/60/EC establishing a framework for Community action in the field of water policy, Directive 2006/118/EC on the protection of groundwater against pollution and deterioration and Directive 2008/105/EC on environmental quality standards in the field of water policy, COM (2022) 540 final.

[52] Directiva (UE) 2023/1791 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, relativa a la eficiencia energética y por la que se modifica el Reglamento (UE) 2023/995, DOUE L 231, de 20 de septiembre de 2023.

[53] Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo, OJ L, 2023/2413, de 31 de octubre de 2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2023/2413/oj