Por Gustavo González Acosta[1]

1. INTRODUCCION

Sostienen Palacio, Mejía y Oropeza (2008): Algunas comunidades rurales han sobreexplotado los ecosistemas circundantes para proveerse de alimentos, leña, agua, plantas medicinales y materias primas. Estas actividades han generado efectos ambientales importantes, entre los que destacan: la erosión de los suelos, la pérdida del hábitat de la fauna silvestre y el incremento en el flujo superficial del agua y sus sedimentos, entre muchos otros (p.1).

Para Rebolledo López (2011): Las actividades agrícolas por su naturaleza demandan ecosistemas naturales en detrimento de la pérdida de sus características y atributos –disminuye la diversidad biológica original-; o aumento en el uso intensivo de las áreas ya afectadas. La cantidad de ecosistemas naturales cada día disminuyen y sobre todo en países con aumento de las fronteras agrícolas como los de América Latina; y en la búsqueda del aumento de la productividad y de sus rendimientos, aplican un uso más intensivo de esas tierras y esto requiere aumento de la cantidad de enmiendas agrícolas; tales como: suelos, especies mejoradas, transgénicas, agua superficial y subterránea, fertilizantes, agroquímicos, entre otros (p.5).

Ante esas situaciones y otras, desde una perspectiva ambiental diversos países, por ejemplo han dictado normativas específicas relativas al uso de instrumentos preventivos de política y gestión ambiental aplicables a las actividades agropecuarias y/o agroindustriales, por ejemplo, la Evaluación de Impacto de Ambiental con carácter obligatorio previo a la iniciación de algunas de dichas actividades.

Teniendo en cuenta que en la República Argentina algunas consecuencias de actividades agropecuarias generado hasta daños ambientales y a la salud de la población, nos propusimos la realización de lo que Ciuro Caldani (2012) en sus Bases del Pensamiento Jurídico, define como llevar a cabo: “un análisis de captaciones lógicas de la realidad social de un reparto proyectado” (p.19), a saber: diagnosticar el corpus jurídico aplicable al estudio de impacto ambiental en las actividades agropecuarias, constituyendo nuestro análisis, un marco de estudio exploratorio amplio a los efectos de la ordenación de la materia objeto de regulación.

Este objetivo se ha abordado mediante la revisión de referencias bibliográficas internacionales y nacionales para la creación de un breve marco teórico y conceptual que sustentara la identificación de las actividades agropecuarias, la caracterización de la evaluación de impacto ambiental, normas nacionales y provinciales que establecen la obligatoriedad de la realización de evaluaciones de impacto ambiental en actividades agropecuarias.

2. ANTECEDENTES INTERNACIONALES DE LA EIA

Para el Ministerio de Ambiente de la República Argentina (2023): Los inicios de la EIA se remontan a fines de los años 60, cuando países como Estados Unidos, Canadá y Australia comenzaron a dictar normativa específica al respecto y de cuya implementación fueron pioneros. Entre esas normas, se destaca la National Environmental Policy Act de Estados Unidos (conocida por sus siglas, NEPA), que entró en vigencia en enero de 1970 y fue fuente de referencia para el resto de la legislación internacional. En América  Latina y el Caribe, México, Costa Rica y Brasil fueron los primeros países en legislar sus procedimientos de EIA.

En el contexto de las primeras regulaciones, durante la década de 1970, se realizaron una serie de conferencias internacionales que fueron creando y fortaleciendo un marco para la EIA. Cabe mencionar, entre ellas, el Convenio sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo, suscripto en Finlandia en 1991, también conocido como “Convenio de Espoo”. Este funciona como norma marco para los países de la Unión Europea, y establece el procedimiento que adoptarán los países miembros en caso de determinarse que una actividad puede llegar a tener un impacto ambiental transfronterizo.

En 1992, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, proclamada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, incluyó el Principio 17, que contempla que “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.

Si bien los antecedentes de Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea han sido tomados como referencias por cada uno de los países, hace ya más de 30 años que se cuenta con normativas nacionales en la materia en los países de América Latina y el Caribe (p.9).

3. PERSPECTIVA JURIDICA NACIONAL EN LA REPUBLICA ARGENTINA

En la Argentina, las normas que determinan la competencia para el dictado y la aplicación de las leyes ambientales tienen su base en la Constitución Nacional, principalmente en sus artículos 1, 41, 43, 75 (incisos 17, 19, 22), 121, 122, 123 y 124.

A partir de una interpretación armoniosa de los artículos 41, 121 y 124 de la CN, surge el reparto de competencias ambientales entre el ámbito nacional y local y se establecen nuevas relaciones enmarcadas en el federalismo de concertación, en el que las autoridades políticas nacionales y provinciales deben conjugar intereses para potenciar el cumplimiento del texto constitucional y legal, sin vaciar de contenido el modelo federal del Estado.

En consecuencia, la tutela ambiental en nuestro país, de organización federal, es un desafío común compartido: la Nación tiene la competencia de establecer el ordenamiento jurídico de presupuestos mínimos de protección ambiental y es su autoridad de aplicación nacional, y está a cargo de las provincias el dictado de las normas necesarias para complementarlas. A su vez, de acuerdo con las reglas de distribución de competencias de base constitucional en el orden federal, el ambiente es responsabilidad del titular originario de la jurisdicción, quien ejerce la autoridad en el entorno natural y en la acción de las personas que inciden en ese medio.

La Ley 25.675, Ley General del Ambiente (LGA), consolida lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Nacional, articula todo el sistema regulatorio de presupuestos mínimos de protección ambiental y normas ambientales, referencia la interpretación y aplicación de las leyes de presupuestos mínimos sectoriales y establece los objetivos, principios e instrumentos de la política y la gestión ambiental, entre otros aspectos.

Dentro de los principios normativos destacamos los de progresividad y no regresión. Ambos se complementan, ya que los objetivos y metas alcanzados en forma gradual no pueden ser luego retrotraídos: una vez logrado un objetivo o meta, sean estos técnicos, jurídicos o sociales, no puede volverse para atrás o desconocerse.

La LGA incorpora el procedimiento de EIA como uno de los instrumentos de política y gestión ambiental (artículo 8) y su alcance se desarrolla en el procedimiento descrito en los artículos 11 a 13.

El artículo 11 dispone que “toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución”.

En relación con los sujetos obligados, el artículo 12 establece que “las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en una ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados”.

Respecto del contenido de los estudios de impacto, el artículo 13 indica que “los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos”.

Actualmente, todas las provincias y la CABA tienen regulada la EIA. Cada jurisdicción evalúa el impacto de los proyectos sobre su territorio, y todas ellas cuentan con una norma específica relativa a ella.

Como resultado de todo lo antedicho, existen en el país distintos niveles de exigencias, requisitos y contenidos específicos definidos para los procedimientos de EIA, considerando tanto la jurisdicción, el sector del que se trate y el grado de actualización normativa que promueva la autoridad ambiental competente.

Un aspecto a considerar que ya hemos recalcado, v.g. (González Acosta, 2014) es la atribución de las autoridades de aplicación, de declarar zonas críticas de alto riesgo ambiental  a  las  áreas  donde  exista  peligro  de  afectar  negativamente  a poblaciones, vertientes de agua, ríos, arroyos, lagunas y lagos. Las mismas determinarán  los  casos  e  identificará  las  zonas  críticas  donde  no  podrán llevarse  a  cabo  estos  emprendimientos agropecuarios,  a  excepción  de  ciertos establecimientos (p. 92).

Para Franza (2020) : La  evaluación  de  riesgos  no  sólo  mira  a  los  posibles  o  conocidos  impactos sino  también  a  las  posibilidades  de  un  probable  daño  por  la  actividad propuesta. El riesgo es definido como la probabilidad o posibilidad de sufrir un daño por una contingencia, asumiendo que exista al menos una posibilidad de que aquel tenga lugar. La determinación del riesgo abarca, la identificación del  posible  daño,  un  análisis  cualitativo  y  una  medición  cuantitativa, incluyendo la posibilidad de que suceda en comparación con otros riesgos (p. 178).

4. ACTIVIDADES AGROPECUARIAS

Consideramos necesario identificar que actividades son consideradas como agrarias para poder discernir  cuales se  sujetan a la obligatoriedad de evaluación de impacto ambiental.

Vivanco clasificaba las actividades agrarias: Propias: 1) Actividades productivas; 2) Actividades de conservación; 3) Actividades de preservación.

Por su parte Pastorino (2012) afirma: “Creo que el derecho agrario debe acrecentar sus confines al sector agroalimentario ya que una visión cada vez más usual de las cadenas de producción para regular la actividad introduce siempre más datos de esta propia visión en las normas agrarias. Esta visión de cadena, que es tanto para el sector alimentario como para otros sectores agroindustriales, debe asimilar los fundamentos de la actividad agraria que la justifican como sector débil y a proteger en las relaciones con los restantes sectores. Por ello es importante extender la influencia del derecho agrario hacia esos otros vínculos, más que replegarse en la visión que mantiene al derecho agrario como exclusivo de la actividad primaria (p 56).

Por nuestra parte recalcamos que las actividades agrarias y agroalimentarias que conforman nuestro sistema productivo, son complejas, al analizarlas debemos tener en cuenta un sinnúmero de factores biológicos, químicos, sociales, económicos, históricos, políticos y hasta éticos, para tratar de entender cómo las partes actúan en conjunto para formar el sistema.

Si nos remitimos a la definición de Spedding, citado por Viera Medina (2015): “Un sistema es un grupo de componentes que pueden funcionar recíprocamente para lograr un propósito común. Son capaces de reaccionar juntos al ser estimulados por influencias externas. El sistema no está afectado por sus propios egresos y tiene límites específicos en base de todos los mecanismos de retroalimentación significativos” (p.3).

Como veremos en el título siguiente de este trabajo la normativa local cordobesa incluye tanto actividades agrarias primarias como agroalimentarias que no agotan el universo de las mismas, sino que se enuncian sólo algunas de ellas. V.g. explotaciones intensivas de especies animales: avícola, porcina, ovina o caprina; acuicultura; especies silvestres, tanto autóctonas como exóticas; bovina; proyectos forestales de 2 a 1 00 has de plantación anual, plantas de acopio de cereales, entendiendo como tales las que realicen almacenamiento, clasificación, limpieza y/o secado de granos, excepto aquellas instalaciones ubicadas en predios rurales a más de 5 km. de áreas urbanas, otras actividades de acarreo, selección, descascarado, lavado, trituración, quema u otras transformaciones de productos agropecuarios susceptibles de alterar el ambiente. campañas rurales de aplicación de plaguicidas las cuales constituyen actividades conexas y/o complementarias.

5. CONTEXTO JURIDICO PROVINCIAL

 En la Provincia de Buenos Aires la Ley 14.867 regula los establecimientos destinados al engorde intensivo de bovinos/bubalinos a corral, instalados o a instalarse en el territorio de la Provincia de Buenos Aires, entendiéndose por tales a un área de confinamiento de ganado bovino/bubalino con propósitos productivos, ya sea para la recría o engorde, a través del suministro de alimentación directa en forma permanente e ininterrumpidamente sin tener acceso a pastoreo directo y voluntario durante toda la estadía.

Conforme al art. 4°, los establecimientos alcanzados no podrán funcionar sin la previa habilitación por parte de la Autoridad de Aplicación, para lo cual deberán contar, a fin de ser incorporados al Registro Provincial de Habilitaciones, con: b) Aprobación del Estudio de Impacto Ambiental otorgado por la Autoridad Ambiental competente.

En la Provincia de Entre Ríos el Decreto 4977/09 GOB y el Decreto N° 3237/10 (Modificación del Decreto N° 4977), promueven un ordenamiento en el manejo de los residuos generados por las distintas actividades productivas en general. La Ley 10.233 establece la regulación de la actividad productiva de engorde intensivo de animales a corral, a fin de garantizar un medio ambiente sustentable, el derecho a la producción y el bienestar animal. Requisitos para la habilitación: los emprendimientos deberán contar para su habilitación con los siguientes requisitos: a) Estudio de impacto ambiental, aprobado por la Secretaría de Medio Ambiente de la Provincia. Téngase presente aquí la intervención de la autoridad provincial en materia ambiental, que es distinta, en general, a las autoridades en materia agroalimentaria.

En la Provincia de Córdoba la Ley Provincial Nº 7343/85 «Principios rectores para la preservación, conservación, defensa y mejoramiento de ambiente” en el ANEXO 1 se incluyen los Proyectos sujetos obligatoriamente a la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (ESIA), a saber: ♦ Mataderos y frigoríficas cuando superen una capacidad instalada de faenamiento en una tasa total de producción final igual o superior a 10 toneladas por hora (tn/h). ♦ Proyectos forestales mayores de 100 has de plantación anual. ♦ Introducir especies exóticas. Explotaciones intensivas de especies animales: ♦ Avícola: planteles y establos de engorde, postura y/o reproducción de animales con capacidad para alojar diariamente una cantidad igual o superior a 1 00.000 pollos o 20.000 pavos. ♦ Porcina, ovina o caprina: planteles de crianza y/o engorde de animales con capacidad para alojar diariamente una cantidad, equivalente en peso vivo, igual o superior a cincuenta (50) toneladas ♦ Acuicultura ♦ Especies silvestres, tanto autóctonas como exóticas ♦ Bovina: planteles y establos de crianza y/o engorde para producción donde se mantengan confinadas, en patios de alimentación, por más de un mes, un número igual o superior a 300 unidades animal ♦ Otras

En la Provincia de San Luis la Ley N° IX-559-2007 Control Sanitario Animal y su respectivo Decreto Reglamentario y Resolución Programa de Control Sanitario y Fiscal (PCSYF) 4/08 del 16/9/2008. Los sujetos inscriptos en el Registro de Sistemas Intensivos de Producción Animal denominado engorde a corral, deberán presentar: I) Un plan de control de insectos y roedores, J) Un plan de disposición final de cadáveres, K) Habilitación Municipal del emprendimiento en el que conste que la municipalidad de la zona acepta o no el emprendimiento. EXCLUYENTE, L) Certificado de aptitud ambiental e impacto emanado por la autoridad competente.

 En la Provincia de Corrientes la Ley 5.067 de Evaluación de Impacto Ambiental en su artículo 2° prevé: Los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad contenida en el Anexo de la presente Ley, deben someterse a una Evaluación de Impacto Ambiental en la forma prevista en la misma y cuyas disposiciones son de orden público y el Anexo, la única alusión aplicable a actividades agropecuarias, interpretamos es: el inc. 12: Transformaciones en el uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva y/o arbórea y en todo caso cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 Has.

En la Provincia de San Juan la Ley 504-L de Evaluación de impacto ambiental prevé en su art. 2°: Todos los proyectos de obras o actividades capaces de modificar directa o indirectamente el ambiente del territorio provincial, deberán obtener una Declaración de Impacto Ambiental (D.I.A.) expedida por la Subsecretaría de Medio Ambiente… y en su art. 17: Los proyectos de obras o actividades sometidas al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental por la Autoridad Ambiental son: inc. 15) Actividades que modifiquen los paisajes; 17) Actividad de explotación forestal sobre el monte nativo.

En la provincia de Río Negro la Ley 3266 modificada por la Ley 3335 prevé en su art. 3º: Estarán sujetos a los términos de la presente ley, los proyectos, obras o acciones relacionados con: g) El uso y manejo de recursos florístico, faunístico y paisajístico, tanto terrestres como marítimos, fluviales lacustres con fines turísticos y/o productivos; j) Uso de los suelos con fines agropecuarios y afines.

Estas ejemplificaciones ponen de manifiesto la falta de uniformidad relativa a la evaluación de impacto ambiental de las actividades enunciadas, incluso la ausencia de un requerimiento que la contemple.

6. CONTENIDO DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL

Conforme la Guía para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental (2023 p.15) del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la República Argentina, se propone como capítulos de contenido:

Resumen ejecutivo

Presentación – Marco normativo e institucional

Descripción de proyecto – Alternativas

Área de estudio y área de influencia

 Línea de base

Evaluación: identificación y análisis de impactos

Medidas de mitigación – Plan de gestión ambiental (PGA)

7. INTEGRACION DEL CAMBIO CLIMATICO

Como explicáramos respecto a la necesidad de un enfoque transversal para integrar el cambio climático en las acciones públicas que incluirían la evaluación de impacto ambiental, en el análisis de los principios de política pública en materia de cambio climático contemplados en la Ley 27.520 (González Acosta, 2024): “La transversalidad deberá considerar e integrar, todas las acciones públicas y privadas, así como contemplar y contabilizar el impacto que provocan las acciones, medidas, programas y emprendimientos en el Cambio Climático (p. 243). No es así en la legislación de la provincia mediterránea ya que esta variable no es considerada

En la actualidad se proponen dos enfoques principales para incorporar el cambio climático en la evaluación de impacto ambiental: el enfoque de adaptación, que evalúa cómo el cambio climático puede influir en el proyecto, y el enfoque de mitigación, que considera cómo el proyecto puede influir en la emisión de gases de efecto invernadero.

1. Adaptación: El cambio climático introduce una nueva dimensión dinámica a la línea de base estática previamente asumida, sobre la cual ocurrirán los impactos del proyecto (Farrell et al., 2013) y sobre la que deberán plantearse las consecuentes medidas de gestión adaptativa.

Se debe evaluar cómo podría influir el cambio climático sobre el proyecto y su área de influencia, considerando los posibles escenarios y riesgos climáticos que podrían afectar al ciclo de vida previsto. Así, se debe evaluar de qué manera los efectos a largo plazo de los escenarios climáticos podrían influir en los componentes del proyecto, considerando las correspondientes medidas de adaptación del proyecto, a fin de lograr un proceso de operación resiliente y flexible mediante la incorporación de una gestión ambiental adaptativa.

2. Mitigación: El EsIA deberá evaluar la potencial contribución del proyecto en las emisiones directas e indirectas de GEI para cada una de sus etapas (etapa de construcción, operación, mantenimiento y cierre), considerando para ello las acciones por parte de la persona proponente destinadas a evitar o reducir las emisiones de GEI o incluso ampliar su absorción a través de depósitos o sumideros.

CONCLUSION

La necesidad de actualización del marco jurídico regulatorio relativo a la evaluación de impacto ambiental de las actividades agropecuarias es más que manifiesto en las normas descriptas, sin dejar de resaltar la necesidad del dictado de ellas en otras provincias.

El impacto ambiental sobre el suelo, el agua, la atmósfera, el clima, la flora y la fauna son más que ilustrativos para fundamentar lo propuesto en el párrafo anterior. Incluso en las actividades conexas tales como la aplicación de agrotóxicos requieren en algunos casos, de la evaluación de impacto ambiental ya que las características intrínsecas del producto a utilizar, las condiciones meteorológicas antes y durante la aplicación (ej. temperatura, humedad relativa, velocidad y dirección del viento) son indispensables. Así también, el potencial como factor de riesgo sólo podría mensurarse si se investigan o estudian en forma previa los efectos a largo plazo, entre otros, así como en aquellos que resultan de la aplicación simultánea o sucesiva de diversas sustancias (exposición múltiple).

Las consecuencias enunciadas manifiestan una creciente preocupación pública, lo que implica entendemos necesidad de adopción de medidas por parte del Estado para prevenirlas, mitigar sus consecuencias e incluso rehabilitar ambientes degradados hasta el extremo de la recomposición, según correspondiere. Este criterio tan discutido en algunos ámbitos sobre todo con las tendencias percibidas de una menor intervención del Estado cuando se deja librada a la acción del mercado la protección de los bienes desde una perspectiva incluso privatista. El devenir temporal responderá sobre la conveniencia de las acciones identificadas.

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Citas

[1] Abogado. Especialista en Derecho y Política de los Recursos Naturales y Ambiental, Universidad de Buenos Aires. Especialista en Derecho Ambiental, Universidad de Belgrano. Posgraduado en Gestión Ambiental. Universidad Complutense de Madrid. Doctorando en Derecho, UCES. Profesor Titular de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales UNSO, UNLZ, UASB.