Por Mario Peña Chacón[1]

Resumen: En Costa Rica cuatro ríos cuentan con sus propias salvaguardas ambientales a efectos de mantenerlos en las mejores condiciones ecológicas y libres de barreras físicas.  Esta figura jurídica propia del desarrollo sostenible y concebida a favor de los ecosistemas fluviales y de las generaciones futuras, aún no cuenta con un marco general regulatorio dentro del ordenamiento jurídico nacional y se ha venido construyendo e implementando a través de declaratorias casuísticas a nivel legislativo y reglamentario.

Palabras claves: Salvaguardas ambientales.  Ecosistemas fluviales. Concesiones. Derechos adquiridos. Generaciones futuras.

Abstract: In Costa Rica, four rivers have their own environmental safeguards to keep them in the best ecological conditions and free of physical barriers. This legal figure of sustainable development and conceived in favor of river ecosystems and future generations, still does not have a general regulatory framework within the national legal system and has been built and implemented through casuistic declarations at the legislative and regulatory.

Keywords: Environmental safeguards. River ecosystems. Concessions. Acquired rights. Future generations.

Introducción

En Costa Rica, los ríos Pacuare, Savegre, Naranjo y Sarapiquí, cuentan con sus propias salvaguardas ambientales a efectos de mantenerlos en las mejores condiciones ecológicas y libres de barreras físicas.

Esta figura jurídica propia del desarrollo sostenible y concebida a favor de los ecosistemas fluviales y de las generaciones futuras, aún no cuenta con un marco general regulatorio dentro del ordenamiento jurídico nacional y se ha venido construyendo e implementando a través de declaratorias casuísticas a nivel legislativo y reglamentario.

Por ello, se hace necesario realizar un análisis comprensivo y comparativo de esta novel figura para poder determinar su objetivo, contenido, alcances, implicaciones, limitaciones y excepciones, así como sus principales fortalezas y debilidades.    

1. Antecedentes

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales encuentra como antecedentes y comparte algunas características con otros instrumentos o herramientas de protección vigentes, pero históricamente poco utilizadas, como lo son las declaratorias de zona de reserva minera y de reserva nacional de energía hidráulica, previstas respectivamente por el Código de Minería[2] y la Ley de Aguas[3].

• Declaratorias de zonas de reserva minera

El artículo 8 del Código de Minería dispone que la Asamblea Legislativa se encuentra facultada para reservar la exploración o explotación de ciertas zonas, por motivos de interés, para la protección de riquezas forestales, hidrológicas, edafológicas, culturales, arqueológicas o zoológicas, o para fines urbanísticos. En estas zonas la exploración y la explotación minera queda prohibida a particulares y reservada exclusivamente al Estado.

La declaratoria de un cauce como zona de reserva minera impide al Estado, por medio de la Dirección de Geología y Minas, el otorgamiento y renovación de nuevos permisos de exploración y el otorgamiento de concesiones de explotación mineras a particulares a partir de la promulgación del respectivo acto legislativo. 

Sin embargo, todas aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a tal declaratoria mantienen su vigencia hasta su respectivo vencimiento, a menos que el Estado decida declarar su caducidad e indemnizar los derechos subjetivos de los concesionarios.   

Si bien, la declaratoria de un cauce como zona libre de minería por parte de la Asamblea Legislativa prohíbe el otorgamiento y renovación de nuevas concesiones mineras a favor de particulares, la figura no es de aplicación respecto a otro tipo de concesiones y permisos, tales como concesiones de agua ni futuros proyectos hidroeléctricos.

Vale la pena destacar que esta figura tampoco impide o limita la edificación de obras, barreras o diques[4], dentro de cauces que no tengan relación con actividad minera.  Tales obras e infraestructuras serían posibles de realizar siempre que cuenten con autorización respectiva expedida por la Dirección del Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Energía.  A raíz de lo anterior, su prohibición, limitación o restricción requeriría de la aplicación concomitante de otros mecanismos o herramientas de conservación.

• Declaratoria de reserva nacional hidráulica

Los artículos 143 y 144 de la Ley de Aguas regulan la figura de la reserva nacional hidráulica disponiendo que el Poder Ejecutivo, por medio de Decreto Ejecutivo, podrá constituirlas, única y exclusivamente, con fines de generación de energía[5].

Mediante su declaración, las aguas comprendidas dentro de la zona reservada no estarán a disposición de quien las solicite, con excepción de aquellas solicitudes de concesiones para cañerías de poblaciones y usos domésticos que conservan la preferencia que les da la constitución política, el derecho internacional de los derechos humanos y la ley, en relación con las implicaciones y obligaciones propias del derecho humano al agua.

A partir de la declaratoria de reserva nacional hidráulica, el Poder Ejecutivo queda inhibido de otorgar   nuevos permisos de uso o concesiones para aprovechamiento de aguas, salvo aquellas para abastecimiento poblacional y usos domésticos.  De igual forma, el Estado tampoco podría autorizar la edificación de obras tales como barreras, diques, etc. En ambos casos, las prohibiciones quedan supeditadas a la generación de energía.

Debe tomarse en cuenta que todas aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a la declaratoria de reserva nacional hidráulica mantienen su vigencia hasta su respectivo vencimiento, a menos que el Estado decida declarar la caducidad de estas e indemnizar los derechos subjetivos de cada concesionario. Una vez vencidas las concesiones, el Estado se encuentra inhibido de renovarlas.

2. Definición y objetivo

Si bien, el ordenamiento jurídico costarricense no prevé una definición de la figura de las salvaguardas ambientales, podría afirmarse que se trata de una herramienta propia del desarrollo sostenible que permite al Estado tomar medidas para fomentar y lograr la armonía entre el ser humano y la naturaleza. 

Se trata de una figura autónoma y autóctona costarricense, que no se encuentra prevista en el derecho comparado.

A través de salvaguardas ambientales se busca proteger uno o varios elementos del ambiente como intereses jurídicos en sí mismos[6], en un lugar y tiempo determinado; por su importancia ecosistémica, ecológica, biológica, económica, social y cultural; en favor de las presentes y futuras generaciones y de las demás especies con las cuales compartimos el planeta.

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales aplicada a ecosistemas fluviales tiene por objetivo preservar en las mejores condiciones ecológicas los cauces de los ríos, esto es: limpios y libres de barreras físicas, y a la vez, mantener la belleza escénica y biodiversidad: proteger las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, así como los valores históricos y culturales comprendidos dentro de la cuenca hidrológica.

Al efecto, la ley número 10152 denominada: “Ley para el Desarrollo Sostenible de la cuenca del Río Sarapiquí y la protección de su cauce principal”[7], que declaró la salvaguarda ambiental a favor del río Sarapiquí, dispone que su finalidad es mantener a este ecosistema en las mejores condiciones ecológicas. 

Por su parte, la ley número 9683 titulada: “Ley para la promoción y desarrollo sostenible de la cuenca del río Naranjo y la protección del Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio (PNMA)”[8], que creó salvaguarda ambiental para el río Naranjo, establece que su finalidad es mantenerlo limpio y libre de barreras físicas, permitiendo el equilibrio ambiental del río y del Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio, en donde desemboca.

En relación con los ríos Pacuare y Savegre, el Decreto Ejecutivo 39199 “Salvaguarda ambiental para el cauce de los ríos Pacuare y Savegre”[9] dispuso que la finalidad de dicha salvaguarda es que ambos ríos se mantengan limpios y libres de barreras físicas permitiendo su equilibrio ambiental.

3. Alcance

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales está concebida para proteger el cauce principal de los ríos, desde su nacimiento hasta su desembocadura, pudiendo ampliarse, dependiendo del caso, a las riberas y cauces tributarios, bajo un enfoque ecosistémico y de gestión de cuenca.

En ese sentido, la ley 10152 dispuso que la salvaguarda ambiental a favor del río Sarapiquí es a todo lo largo del cauce principal del río y su ribera, desde su nacimiento hasta la desembocadura en el río San Juan. 

Por su parte, la ley número 9683 estableció que la salvaguarda del río Naranjo cubre todo lo largo del cauce principal, desde su nacimiento hasta la desembocadura al mar, así como todos los cauces tributarios a este cuerpo de agua principal que se encuentran dentro de la cuenca hidrográfica.

Tratándose de los ríos Pacuare y Savegre, el Decreto Ejecutivo 39199 establece el alcance de la salvaguarda a todo lo largo del cauce principal de ambos ríos, desde su nacimiento hasta la desembocadura al mar.

4. Implicaciones

Esta joven figura jurídica conlleva para las autoridades administrativas una obligación negativa o de – no hacer -.  Se trata de una prohibición de habilitación de nuevas actividades, obras o proyectos que puedan impactar negativa y gravemente las condiciones ecológicas de ecosistemas fluviales, específicamente: proyectos hidroeléctricos y concesiones para la extracción de materiales mineros.

Tratándose de los ríos Sarapiquí y Naranjo, sus respectivas leyes impiden el desarrollo de nuevos   proyectos hidroeléctricos, así como otorgar nuevas concesiones para la extracción de materiales mineros

Mientras que para los ríos Pacuare y Savegre, el decreto ejecutivo que establece su salvaguarda la restringe a una prohibición de nuevos proyectos hidroeléctricos con una potencia igual o mayor a los 500 kW.

5. Plazo y posibilidad de prórrogas

Las salvaguardas ambientales a favor de los cuatro ríos fueron otorgadas por un plazo de 25 años.

La ley 10152 previó la posibilidad de prórroga de la salvaguarda que protege al río Sarapiquí por periodos iguales cuando no se hayan cumplido los objetivos de la ley para proteger la cuenca, lo cual deberá ser definido según análisis y estudios técnicos previos realizados por el Ministerio de Ambiente y Energía en coordinación con la Comisión del Desarrollo Sostenible de la cuenca del Río Sarapiquí.

Por su parte, en el caso de los ríos Pacuare y Savegre, el considerando 12 del Decreto Ejecutivo 39199 deja claro que su otorgamiento es por una única vez; mientras que la ley número 9683, que estableció la salvaguarda del río Naranjo, es omisa en cuanto a la posibilidad de su prórroga.

6. Suspensión de trámites pendientes y respeto de derechos adquiridos

En los cuatro casos bajo estudio, la figura jurídica de las salvaguardas ambientales aplica exclusivamente para nuevos proyectos que puedan impactar las condiciones ecológicas de los ríos, específicamente: proyectos hidroeléctricos y concesiones para la extracción de materiales mineros.

Lo anterior tiene como consecuencia que todos aquellos trámites pendientes de aprobación ante instancias administrativas relacionados con la instalación de nuevos proyectos quedan suspendidos desde la entrada en vigor de la norma de rango legal o reglamentario que declara la respectiva salvaguarda y hasta el vencimiento de su plazo.

Por su parte, en virtud de los principios constitucionales de irretroactividad de las normas y seguridad jurídica, todos aquellos actos habilitantes otorgados con anterioridad a la vigencia de la respectiva norma declarativa de la salvaguarda mantienen su validez y eficacia por el plazo por el cual fueron otorgadas, siempre que se cumpla con las condiciones legales y reglamentarias y se trate de derechos adquiridos.[10]

Cabe destacar que el Estado está autorizado, por motivos de oportunidad y conveniencia, a declarar la caducidad de los actos habilitantes y siempre que se trate de derechos adquiridos deberá realizar la respectiva indemnización.[11]

7. Régimen de excepciones

La aplicación de esta figura admite excepciones en situaciones especiales.

En el caso del río Sarapiquí, la ley 10152 prevé una suspensión temporal de sus efectos en dos supuestos: 1) Por declaratoria de emergencia, cuando sea requerido por la Comisión Nacional de Emergencias, y por un periodo definido; y 2) Para los proyectos de beneficio para las comunidades ubicadas en la cuenca. Para tal efecto, deberán contar con la aprobación de la Comisión del Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Sarapiquí.

Por su parte, la ley 9683 autoriza a la Comisión Nacional de Emergencias y las municipalidades en cuyo territorio está ubicada la cuenca del río Naranjo, para extraer materiales mineros de su cauce, en caso de una declaratoria de emergencia; asimismo, en todos los cauces tributarios a este cuerpo de agua principal que se encuentran dentro de la cuenca hidrográfica.
Se exceptúa, de la suspensión la municipalidad de Dota en cuanto a la concesión de permiso de extracción de materiales mineros en la cuenca alta del río Naranjo.

Cabe destacar que para los ríos Pacuare y Savegre, el Decreto 39199 no dispuso un régimen especial de excepción.

8. Declaratoria de interés público

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales ha sido acompañada de una declaratoria de interés público de la protección y sostenibilidad de la cuenca y de las actividades y obras que se lleven a cabo para mantener y recuperar su equilibrio ambiental libre de barreras.

La ley 10152 declaró la protección de la cuenca del río Sarapiquí y su ribera de interés público y dispuso que el Estado debe apoyar las iniciativas de desarrollo local y las actividades vinculadas al desarrollo del turismo, que buscan mantener, proteger y potenciar la región; todo bajo un marco de protección y sostenibilidad del medio ambiente.

De igual forma, la ley 9683 declaró de interés público toda obra que se realice con el fin de mantener el equilibrio ambiental libre de barreras físicas; mantener la belleza escénica y la biodiversidad; proteger las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, así como los valores históricos y culturales comprendidos dentro de la cuenca hidrográfica del río Naranjo y estableció que todas las instituciones del sector público y del sector privado, presentes en la zona de la cuenca hidrográfica del río Naranjo, deben involucrarse, promover y apoyar los programas y las actividades que se generen para la recuperación del río y que garanticen el desarrollo sostenible, respetando las competencias de cada una y el marco normativo que las rige.

Mientras que el Decreto 39119 declaró de interés público toda obra que se realice en las cuencas del Río Pacuare y el Río Savegre con el fin de recuperar su equilibrio ambiental libre de barreras físicas e instó a todas las dependencias del sector público y del sector privado, para que en la medida de sus posibilidades y dentro del marco legal respectivo, apoyen las labores de recuperación de dichos ríos.

9. Fortalezas, debilidades y retos

La figura jurídica bajo estudio llegó a suplir los vacíos y falencias de otros instrumentos y mecanismos vigentes que no responden ni se ajustan a las necesidades ambientales actuales, como lo son las declaratorias de zona de reserva minera y de reserva nacional hidráulica.

Se trata de una herramienta de protección de ecosistemas fluviales con “dientes”, de efectos jurídicos reales y prácticos, que prohíbe a la Administración habilitar nuevos proyectos hidroeléctricos y otorgar concesiones para la extracción de materiales mineros, en un espacio delimitado y un tiempo determinado, utilizando a la cuenca hidrológica como unidad de gestión (enfoque ecosistémico), suspendiendo todas las solicitudes pendientes de aprobación ante instancias administrativas, siendo además, lo suficientemente flexible para admitir excepciones temporales a su aplicación por razones de emergencia o en beneficio de las comunidades ubicadas en la cuenca.

Sin embargo, tal y como se ha venido exponiendo, aún no cuenta con disposiciones generales y uniformes que establezcan, de forma clara y precisa, su contenido y alcances.  A la vez, no despliega efectos jurídicos sobre aquellos actos habilitadores otorgados con anterioridad a su entrada en vigor, los cuales mantienen su vigencia hasta el vencimiento de sus respectivos plazos, pero una vez vencidos no pueden ser renovados. 

Para alcanzar plena efectividad, este tipo de figura requiere de un eficiente mecanismo estatal de control, supervisión, fiscalización y sanción de las actividades ilegales, siendo este el principal desafío.     

Conclusiones

La novel figura jurídica objeto del presente análisis tiene como antecedentes y comparte algunas características y similitudes con otros instrumentos o herramientas de protección vigentes e históricamente poco utilizadas, tales como las declaratorias de zona de reserva minera y de reserva nacional de energía hidráulica; sin embargo, tal y como se expuso anteriormente, se trata de una figura autónoma y autóctona costarricense, que no se encuentra prevista en el derecho comparado.

Busca proteger uno o varios elementos del ambiente como intereses jurídicos en sí mismos, en un lugar y tiempo determinado, a raíz de su relevancia ecosistémica, ecológica, biológica, económica, social y cultural; en favor de las presentes y futuras generaciones (intra e intergeneracional) y de las demás especies (interespecies).

Aplicada a ecosistemas fluviales, tiene por finalidad preservar en las mejores condiciones ecológicas los cauces de los ríos, manteniéndolos limpios y libres de barreras físicas, conservando su belleza escénica y riqueza de su biodiversidad, así como proteger las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, junto con los valores históricos y culturales comprendidos dentro de la cuenca hidrológica.

Su principal fortaleza es la de lograr prohibir a la Administración la habilitación de  nuevos proyectos hidroeléctricos y el otorgamiento de nuevas concesiones para la extracción de materiales mineros, en un espacio delimitado y un tiempo determinado, utilizando a la cuenca hidrológica como unidad de gestión (enfoque ecosistémico), suspendiendo a la vez, las solicitudes pendientes de aprobación ante instancias administrativas, siendo además, lo suficientemente flexible para admitir excepciones temporales a su aplicación por razones de emergencia o en beneficio de las comunidades ubicadas en la cuenca.

Como debilidades pueden citarse el no contar aún con disposiciones generales y uniformes que establezcan, de forma clara y precisa, su contenido y alcances y no desplegar efectos jurídicos sobre aquellos actos habilitadores otorgados con anterioridad a su entrada en vigor.

El reto primordial para su implementación efectiva es contar con un eficiente mecanismo estatal de control, supervisión, fiscalización y sanción de los actividades ilegales que se llegaren a desarrollar, así como complementar dicho mecanismo con instrumentos voluntarios y de mercado, tales el pago de servicios ecosistémicos e incentivos fiscales a los propietarios privados ubicados dentro del sitio titular de las salvaguardas ambientales.

A manera de cierre, en palabras del profesor Michel Prieur: «Existen ya mecanismos en el Derecho, tanto a nivel estatal como internacional, suficientes para combatir la desprotección y los incumplimientos en materia de protección de la naturaleza«[12], por ello, tal y como lo señala el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres: «Sabemos lo que tenemos que hacer, la cuestión es cómo hacerlo y la consigna debe ser implementación, implementación e implementación«[13].

          Bibliografía

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Guterres, Antonio. 2018. Challenges and Opportunities for the United Nations. https://www.antonioguterres.gov.pt/vision-statement/

Peña Chacón, Mario. “Actos administrativos habilitadores en el nuevo paradigma ambiental”. Revista de Derecho Ambiental RDA, número 68 (2021).

Peña Chacón, Mario.  “Los derechos adquiridos de buena fe y sus implicaciones ambientales”. Revista Monfrague Desarrollo Resiliente, volumen II, número 1 (2014).

Peña Chacón, Mario. Derecho ambiental efectivo. Programa Posgrado en Derecho, Universidad de Costa Rica, 2016.

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Citas

1. Coordinador de la Maestría en Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica. Abogado litigante, consultor, investigador y profesor de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y corresponsal nacional del Centré International de Droit Comparé de l´Environnement (CIDCE). Correo: mariopenachacon@gmail.com

[2] Ley número 6797 del 04 de octubre de 1982.

[3] Ley número 276 del 27 de agosto de 1942.

[4] “Diques o Represas: Barrera que se construye en el cauce de un río para facilitar la sedimentación de materiales en el represamiento que se forma. Podrán ser de madera, troncos de árbol o barreras del mismo material del río. Estas obras deberán ser de carácter provisional y de ninguna manera se utilizarán para desviar la corriente de los ríos”.  Artículo 4 Reglamento Código de Minería, Decreto Ejecutivo 43443 del 04 de febrero de 2022.

[5] La ley número 4334 del 05/03/1969 declaró zona de reserva de energía la laguna Arenal.

[6] Opinión Consultiva 23/17, Corte Interamericana de Derechos Humanos.

[7] Ley número 10152 del 31 de marzo de 2022.

[8] Ley número 9683 del 29 de abril de 2019.

[9] Decreto Ejecutivo 39199 del 29 de agosto de 2015.

[10] “Todos aquellos trámites pendientes relacionados con la instalación de nuevos proyectos hidroeléctricos y con la concesión de permisos de extracción de materiales mineros, en el cauce del río Naranjo, serán suspendidos. Todo derecho adquirido, antes de la publicación de la presente ley, será respetado.” Artículo 1 de Ley 9682.  “Todos aquellos trámites relacionados con la instalación de nuevos proyectos hidroeléctricos que se encuentren pendientes en la Dirección de Aguas, y ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental a la fecha de publicación del presente decreto, serán suspendidos. Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto ejecutivo será respetado.” Artículo 2 del Decreto Ejecutivo 39199-MINAE.

[11] Mario Peña Chacón, “Los derechos adquiridos de buena fe y sus implicaciones ambientales”, Revista Monfrague Desarrollo Resiliente, Volumen II, número 1 (2014), https://www.eweb.unex.es/eweb/monfragueresilente/paginas/numerosanteriores.html (Consultado el 7 de setiembre de 2022)

[12] Michel Prieur, “Que faut-il faire pour l’Amazonie ? “, Revue Juridique de l’Environnement, 2019/4, vol. 44 (2019),  https://www.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2019-4-page-665.htm (Consultado el 7 de setiembre de 2022)

[13] Antonio Guterres, “Challenges and Opportunities for the United Nations“, https://www.antonioguterres.gov.pt/vision-statement/  (Consultado el 7 de setiembre de 2022)