Por Silvia Elizabeth Kloster[1]

1. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene por finalidad relacionar los contenidos ambientales del Protocolo de Madrid con la Ley de Presupuestos Mínimos 25.675 denominada Ley General del Ambiente, analizar las coincidencias y si hubiere las contradicciones entre ambas, para finalmente y a la luz del ART. 41 de la CN desarrollar una opinión personal sobre la preminencia en la aplicación de una sobre la otra.

Antes de comenzar debemos mencionar que el Protocolo es parte del Tratado Antártico que fue firmado en Washington D.C. el 1 de diciembre de 1959 y entró en vigor el 23 de junio de 1961, cuyo propósito es asegurar que la Antártida sea utilizada exclusivamente para fines pacíficos y científicos.

Los doce países que habían llevado a cabo actividades científicas en el continente blanco durante el Año Geofísico Internacional (AGI) de 1957-1958 fueron los que firmaron el Tratado Antártico: Argentina, Australia, Bélgica, Chile, la República Francesa, Japón, Nueva Zelandia, Noruega, la Unión del África del Sur, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de América.

Podemos señalar los siguientes principios troncales o fundamentales del mismo:

• Uso Pacífico: La Antártida se utilizará solo para actividades pacíficas.
• Prohibición de Actividades Militares: Se prohíben las actividades de carácter militar.
• Libertad de Investigación Científica: Se promueve la cooperación internacional en la investigación científica.
• Protección del Medio Ambiente: Se establece la necesidad de proteger el medio ambiente antártico, mediante diferentes decisiones y resoluciones.

El Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, conocido como el Protocolo de Madrid, fue firmado en 1991 y entró en vigor en 1998, complementa y refuerza el contenido del Tratado para garantizar que las actividades en la Antártida sean exclusivamente para fines pacíficos y científicos, y no se convierta en escenario u objeto de discordia internacional.

Ni el Protocolo ni el Tratado Antártico tienen fecha de vencimiento, durante los primeros cincuenta años desde la entrada en vigor del Protocolo (1998), éste solo puede ser modificado por acuerdo unánime de todas las Partes Consultivas del Tratado, después de este momento (a partir de 2048), cualquiera de las Partes Consultivas del Tratado Antártico puede convocar una conferencia de revisión del funcionamiento del Protocolo (art. 25.2).

Establece tambien un sistema de revisión del texto, el que puede ser modificado o enmendado siempre y cuando lo acuerde la mayoría de las Partes, incluyendo las ¾ partes consultivas en el momento de la aprobación del Protocolo.  Cualquier modificación o enmienda solo entrará en vigor con el acuerdo de las 26 Partes Consultivas que aprobaron el Protocolo en 1991.

El Protocolo consta de un preámbulo, 27 artículos, un apéndice y seis anexos: I. Evaluación de impacto, II Conservacion de la flora y fauna antártica, III Eliminación y tratamiento de residuos, IV Prevención de la contaminación Marina, V Proteccion y gestión de Zonas y VI Responsabilidad.

Los anexos I al IV fueron adoptados en 1991 junto con el Protocolo y entraron en vigor en 1998. El Anexo V, sobre protección y gestión de zonas, fue adoptado por la XVI RCTA en Bonn en 1991 y entró en vigor en 2002. El Anexo VI, sobre responsabilidad derivada de emergencias medioambientales, fue adoptado en la XXVIII RCTA en Estocolmo en 2005 y entrará en vigor cuando sea aprobado por todas las Partes Consultivas.

Los principios medioambientales sobre los cuales se apoya el Protocolo establecen la necesidad de proteger los valores naturales y científicos de la Antártida, para lo cual se creó el Comité para la Protección del Medio Ambiente (CPA) como grupo de expertos para proveer asesoramiento y formular recomendaciones a la Reunión Consultiva del Tratado Antártico sobre la implementación del Protocolo. El CPA se reúne todos los años en ocasión de la Reunión Consultiva del Tratado Antártico, mediante la Secretaria del Tratado Antártico.

La sede de la Secretaria Permanente del tratado es, a partir del 2001 la ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina y tiene por objeto asistir a la Reunión Consultiva del Tratado Antártico (RCTA) y al Comité para la Proteccion del Medio Ambiente (CPA) en el desarrollo de sus funciones, fortaleciendo el Sistema del Tratado Antártico y velando por que las actividades que se desarrollen en el continente sean las autorizadas.

El conjunto de acuerdos internacionales que regulan las relaciones entre los estados, cuyo objetivo principal es asegurar que la misma sea utilizada para fines pacíficos y científicos, preservando el medio ambiente y tratando de evitar disputas territoriales y actividades militares en el continente, se denomina “Sistema del Tratado Antártico”. Integrado entonces por: a – Tratado Antártico (1961), b – Convención para la Conservacion de las Focas Antárticas (1978), c –  Convención para la Conservacion de las Recursos Vivos Marinos Antárticos (1982), d – Protocolo del Tratado Antártico sobre Proteccion del Medio Ambiente (1998) y e – Reunión Consultiva del Tratado Antártico quien adopta medidas, disposiciones y resoluciones vinculadas al régimen jurídico administrativo y ambiental.

Un balance general de la Convención evidencia que la preocupación por preservar el medio ambiente es una constante, tanto en los enunciados de sus principios generales y objetivos como en lo relativo a las responsabilidades asignadas a las Partes. Asimismo, se sugerían mecanismos para implementar el objetivo de la proteccion ambiental de manera tal que las actividades no modificasen significativa o irreversiblemente la distribución, abundancia o productividad de los recursos vivos antárticos.

El derecho al ambiente en la Constitución Nacional

El artículo 41 de la Constitución Nacional, introducido en la reforma de 1994, consagra el derecho a un ambiente sano y equilibrado, estableciendo deberes de preservación tanto para los habitantes como para las autoridades. Los fundamentos de este artículo se centran en la protección del medio ambiente como un derecho humano esencial, la responsabilidad compartida en su cuidado y la necesidad de políticas públicas que promuevan el desarrollo sostenible y la conservación de los recursos naturales. Además, refuerza el principio federalista al definir competencias entre la Nación y las provincias en materia de protección ambiental.

Según Rosatti …La reforma incorpora en los artículos 41 y 124 los conceptosmás modernos y progresistas sobre proteccion ambiental y sumó nuevas posibilidades al sistema tradicional de reparto de competenciasentre el gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el materia”…”El art. 41, tercer párrafo… incorpora el principio de pluralidad jerárquica sustantiva en la materia de regulación ambiental…Este criterio satisface tanto al reclamo de unidad nacional cuanto al reconocimiento de la heterogeneidad federal, quedando sujeto su ejercicio a los recíprocos controles de “razonabilidad” por parte de las jurisdicciones involucradas.”

Es decir que a partir de la reforma de la constitución la regulación respecto a los recursos naturales se harán mediante una nueva calificación, las denominadas normas de presupuestos mínimos, que como tal garantizan un piso mínimo de proteccion ambiental uniforme para todas las jurisdicciones facultando a éstas a poder reglamentarlas siempre y cuando no vulneren el mínimo minimorumimpuesto en las mismas.

En este sentido la resolución del Cofema N °92/04 claramente ha señalado lo siguiente: …CONTENIDO DE PRESUPUESTO MÍNIMO: Se entiende por presupuesto mínimo al umbral básico de protección ambiental quecorresponde dictar a la Nación y que rige en formauniforme en todo el territorio nacional como piso inderogable que garantiza a todo habitante unaprotección ambiental mínima más allá del sitio en que se encuentre.Incluye aquellos conceptos y principios rectores de protección ambiental y las normas técnicas que fijen valores que asegurenniveles mínimos de calidad. La regulación del aprovechamiento y usode los recursos naturales, constituyen potestades reservadas por las Provincias y por ello no delegadas a la Nación.En consecuencia, el objeto de las leyes de presupuestos mínimos debe ser el de protección mínimaambiental del recurso y no el de su gestión, potestad privativa de las provincias.”….

Fundamentos del Artículo 41:

1. Derecho a un Ambiente Sano:
   • Reconocimiento de Derechos Humanos: La inclusión del derecho a un ambiente sano en la Constitución refleja el reconocimiento de que un entorno saludable es esencial para la calidad de vida y el bienestar de las personas.
   • Equilibrio y Desarrollo Humano: Se enfatiza la necesidad de un equilibrio que permita el desarrollo humano sin comprometer los recursos para las generaciones futuras.
2. Deber de Preservación:
   • Responsabilidad Colectiva: Establece que todos los habitantes tienen el deber de preservar el medio ambiente, subrayando la responsabilidad compartida de cuidar el entorno natural.
   • Prevención y Reparación de Daños: Introduce la obligación de recomponer el daño ambiental, lo que refuerza el principio de «quien contamina paga», priorizando la restauración, reparación y en última instancia la compensación economica.
3. Protección por Parte de las Autoridades:
   • Políticas Públicas: Las autoridades tienen la responsabilidad de proteger el derecho a un ambiente sano mediante la implementación de políticas y medidas adecuadas. En el marco de los compromisos asumidos internacionalmente, incorporados en normativas nacionales y considerados como antecedentes en la reforma.
   • Uso Racional de Recursos Naturales: Promueve la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.
   • Preservación del Patrimonio Natural y Cultural: Subraya la importancia de conservar tanto el patrimonio natural como el cultural, así como la diversidad biológica.
4. Educación e Información Ambiental:
   • Conciencia y Participación: La educación y la información ambiental son esenciales para sensibilizar a la población y fomentar la participación activa en la protección del medio ambiente, afirmando el art. 10 de la Convención de Rio de Janeiro.
5. Competencia de la Nación y las Provincias:
   • Federalismo Ambiental: Establece un marco de competencias en el que la Nación dicta los presupuestos mínimos de protección ambiental, mientras que las provincias complementan o reglamentan estas normas sin alterar las jurisdicciones locales.
6. Prohibición de Residuos Peligrosos:
   • Seguridad y Salud Pública: La prohibición del ingreso de residuos peligrosos y radiactivos al territorio nacional protege la salud pública y el medio ambiente de riesgos significativos.

2. DESARROLLO

Principios Clave del Protocolo de Madrid:

1. Protección Ambiental: La Antártida debe ser utilizada exclusivamente para fines pacíficos y científicos, y debe ser preservada como una reserva natural dedicada a la paz y la ciencia.
2. Prohibición de Actividades Mineras: Prohibición de toda actividad relacionada con los recursos minerales, salvo investigación científica.
3. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Cualquier actividad propuesta en la Antártida debe someterse a una evaluación previa de impacto ambiental.
4. Áreas Protegidas: Establecimiento de Áreas Antárticas Especialmente Protegidas (AAEP) y Áreas Antárticas Especialmente Administradas (AAEA).
5. Prevención de Contaminación: Medidas estrictas para prevenir la contaminación y gestionar los residuos.
6. Responsabilidad: Responsabilidad de los países signatarios para reparar cualquier daño ambiental.

En este marco general podemos decir conforme Myriam Colocrai de Trevisan que el“…. El Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente se presenta frente al resto de la Comunidad Internacional como un avance en la dirección de lograr proteger eficazmente el medio ambiente antártico. Constituye una muestra, también, de la adaptabilidad que este régimen tiene con relación al Sistema Internacional. Analizado desde la perspectiva de los Actores, se convierte en un interesante caso donde visualizar cómo las decisiones de Política Exterior de los Estados reciben influencias de su marco doméstico y en qué medida ellas, a su vez, implican modificaciones en el comportamiento de dichos Estados en el marco externo.”

La Ley General del Ambiente (Ley N.º 25.675)

La Ley N.º 25.675, conocida como Ley General del Ambiente de Argentina, establece los presupuestos mínimos para la gestión y protección ambiental en el país, fue sancionada el 6 de noviembre de 2002 y promulgada el 27 de noviembre del mismo año,y en ella se establece un marco normativo para la protección y gestión del medio ambiente en el país, con principios rectores como la prevención, precaución, la sustentabilidad y la participación ciudadana. Además, introduce instrumentos claves para la gestión ambiental como la evaluación de impacto ambiental,el ordenamiento territorial, la participación ciudadana y la responsabilidad por daños ambientales.

Características Principales de la Ley General del Ambiente:

1. Define los presupuestos mínimos como el conjunto de normas que proporcionan la protección ambiental uniforme en todo el territorio nacional, sin perjuicio que las jurisdicciones locales puedan establecer normas complementarias y/o más estrictas.
2. Establece una serie de principios rectores que deben guiar la política ambiental, incluyendo la prevención, la equidad intergeneracional, la sustentabilidad, la responsabilidad y la participación ciudadana.
3. Introduce varios instrumentos para la gestión ambiental, como la evaluación de impacto ambiental, el ordenamiento ambiental del territorio, el sistema de control y vigilancia ambiental, y la educación ambiental.

Contenido Esencial:

1. Derecho a un Ambiente Sano: El artículo 41 de la Constitución Nacional garantiza a todos los habitantes el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, así como el deber de preservarlo. La Ley 25.675 especifica este derecho y establece mecanismos para su cumplimiento.
2. Evaluación de Impacto Ambiental: Obliga a la realización de evaluaciones de impacto ambiental previas a la ejecución de cualquier proyecto que pueda degradar significativamente el ambiente. Este proceso incluye la participación ciudadana.
3. Prevención y Precaución: La ley adopta los principios de prevención y precaución, lo que implica tomar medidas anticipadas ante la posibilidad de daño ambiental, aún en ausencia de certeza científica.
4. Responsabilidad por Daño Ambiental: Establece que quien cause daño ambiental será objetivamente responsable de su reparación. También introduce el principio de «quien contamina paga».
5. Participación Ciudadana: Fomenta la participación pública en la toma de decisiones ambientales, asegurando que las comunidades tengan acceso a la información y puedan intervenir en los procesos de evaluación ambiental.
6. Educación Ambiental: Promueve la educación ambiental en todos los niveles de enseñanza como una forma de concienciar a la población sobre la importancia de proteger y preservar el medio ambiente.
7. Ordenamiento Ambiental del Territorio: Establece la necesidad de realizar un ordenamiento ambiental del territorio para planificar y gestionar el uso del suelo y los recursos naturales de manera sostenible.
8. Sistema de Información Ambiental: La ley crea un sistema de información ambiental que reúne datos y estadísticas relevantes para la gestión ambiental, facilitando la toma de decisiones informadas.

3. ANÁLISIS COMPARATIVO

Adentrándonos al análisis de las normativas podemos realizar las siguientes consideraciones

Coincidencias entre el Protocolo de Madrid y la Ley General del Ambiente 25675

1. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA):
   • Protocolo de Madrid: Exige una EIA previa para cualquier actividad en la Antártida.
   • Ley 25675: Requiere EIA para proyectos con potencial impacto ambiental significativo en Argentina.

Ambos instrumentos consideran esencial la EIA como herramienta para prevenir impactos negativos.

2. Prevención y Precaución:
   • Protocolo de Madrid: Adopta un enfoque preventivo y precautorio para la protección ambiental.
   • Ley 25675: Establece claramenteentre otros, los principios de prevención y precaución como fundamentales.

Comparten el enfoque preventivo y precautorio para evitar daños ambientales.

3. Protección de Ecosistemas y Biodiversidad:
   • Protocolo de Madrid: Protege la flora, fauna y ecosistemas dependientes y asociados, estableciendo como área protegida a la Antártida.
   • Ley 25675: Promueve la conservación y protección de los ecosistemas en general y en todo el país.

En ambos documentos se promueve la protección de los recursos ambientales y biomas.

4. Responsabilidad y Remediación:
   • Protocolo de Madrid: Establece la responsabilidad de los países para reparar daños y emergencias ambientales.
   • Ley 25675: Principio de «el que contamina paga» y responsabilidad de remediación de daños.

En ambos casos, enfatizan la responsabilidad por daños ambientales y la necesidad de remediación por parte del responsable del daño.

Diferencias entre el Protocolo de Madrid y la Ley General del Ambiente 25675

1. Ámbito de Aplicación:
   • Protocolo de Madrid: Se aplica exclusivamente en el Continente Antártico.
   • Ley 25675: Se aplica en todo el territorio argentino.

Podemos encontrar diferencias en el ámbito geográfico de aplicación, pudiendo esto generar tensiones en la implementación conjunta de ambos instrumentos.

2. Prohibición de Actividades Mineras:
   • Protocolo de Madrid: Prohíbe toda actividad minera en la Antártida.
   • Ley 25675: No prohíbe explícitamente la minería, pero requiere se implemente el proceso deEvaluación de Impacto Ambiental y regulaciones estrictas.

Encontramos aquí dos enfoques distintos sobre la explotación de recursos minerales. Esto puede dar lugar a conflictos en las áreas reclamadas por Argentina en la Antártida.

3. Participación Ciudadana:
   • Protocolo de Madrid: No menciona explícitamente la participación ciudadana en las decisiones ambientales.
   • Ley 25675: Promueve la información y participación pública en la toma de decisionespúblicas.

La falta de un mecanismo de participación ciudadana en el Protocolo puede ser vista como una limitación en comparación con la Ley 25675.

4. Enfoque de Gestión de Residuos:
   • Protocolo de Madrid: Establece medidas específicas y estrictas para la gestión de residuos en la Antártida.
   • Ley 25675: Aunque promueve la gestión adecuada de residuos, las regulaciones específicas pueden no ser tan detalladas como las del Protocolo.

Se puede apreciardiferencias en la especificidad y rigor de las medidas de gestión de residuos, siendo en este caso el Protocolo de Madrid, más específico en las medidas aplicables a la gestión de residuos en el territorio antártico, sin embargo, es entendible que, debido al ámbito de aplicación de la Ley, esta especificidad no es replicable, ya que debido a la amplitud del territorio podemos encontrar diferentes problemáticas en las distintas jurisdicciones.

4. CONCLUSIÓN

A pesar de las diferencias en su ámbito de aplicación y algunas especificidades, tanto el Protocolo de Madrid como la Ley General del Ambiente 25.675 comparten un fuerte compromiso con la protección ambiental y la sostenibilidad.

Las coincidencias en principios como la evaluación de impacto ambiental, la prevención y la responsabilidad proporcionan una base sólida para la cooperación y la armonización de políticas. Sin embargo, las contradicciones identificadas resaltan la necesidad de un enfoque coordinado y adaptable para gestionar las particularidades de la protección ambiental en la Antártida y en el territorio argentino.

No obstante, las leyes de presupuestos mínimos son de aplicación efectiva en todo el territorio nacional incluida la reglamentación que desde la jurisdicción considere oportuna para la optimización en el cumplimiento de la misma a nivelterritorial.

En un caso concreto, en el que el Sistema Antártico poseauna mayor proteccion ambiental que la establecida en las leyes de presupuestos mínimos pueden y deben ser aplicadas en preminencia frente a estas últimas.

Bibliografía

–Rosatti Horacio, Derecho Ambiental Constitucional. Editorial Rubinzal CulzoniEditores, 2007

–Crea Javier Alejandro y Berretino María de los Ángeles, Tratado de Derecho Antártico, Editorial Cathedra Jurídica, 2022

–Nonna Silvia y Dentone José María, Waitzman Natalia, con colaboración de Fonseca Ripani Ezequiel. Ambiente y Residuos Peligrosos. Editorial Estudio, 2011

–Julia Marta Susana, Ulla Maria Carolina, Ponencia “Los presupuestos mínimos y el nuevo orden jurídico ambiental en Argentina: conflictos, debates y disputas en el campo político- jurídico”, Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales (CIJS), Facultad de Derecho, de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), 2015.

–Myriam Colocrai de Trevisan, “EL PROTOCOLO AL TRATADO ANTARTICO SOBRE PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE: Aportes hacia una mayor conciencia ambientalista y desafíos a los intereses argentinos”, Revista de Relaciones Internacionales Nro. 4

– Resolución N° 92/04 del Consejo Federal de Medio Ambiente.

Citas

[1] Abogada, mediadora, docente universitaria y conferencista. Ha realizado el curso de Postgrado en Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Nordeste; la Diplomatura Bases y herramientas para la Gestión Integral del Cambio Climático de la Universidad Nacional de Quilmes y Universidad Nacional de Jujuy; el  Diplomado Mercados de Carbono ( México CO2 Plataforma mexicana de carbono); es Diplomada en  Derecho Antártico, Gestión y Logística Antártica Ambiental por la Universidad de Morón- Escuela Superior de Leyes y AIDCA. Doctoranda en la Universidad Gastón Dachary.  Representante por la Provincia de Misiones en las Convenciones de las Partes sobre Cambio Climático, COP 26 en Glasgow, Escocia y COP 27 en Sharm el Sheik, Egipto. Subsecretaria de Gestión, Desarrollo Sostenible e Innovación, de la Secretaria de Estado de Cambio Climático de la Provincia de Misiones, Argentina, desde octubre del 2020. Representante de la Provincia de Misiones en la Comisión de Cambio Climático del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Ha sido  Directora General de la Dirección General de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables de la Provincia de Misiones desde diciembre del 2010 hasta octubre del 2020; Coordinadora de la Comisión de Evaluación de Impacto Ambiental del Ministerio de Ecología y Recursos Naturales Renovables de la Provincia de misiones desde el año 2013 hasta el 2020. Es  Miembro de la Asociación Misionera de Derecho Administrativo; Miembro fundador de la Fundación Cambium; Miembro de la Fundación Internacional de Sostenibilidad Ambiental y Territorial y Miembro de la Liga Mundial de Abogados Ambientalistas. Autora de varios trabajos de investigación y artículos académicos. Ha recibido por su labor reconocimientos de la Universidad Nacional de Misiones, de la Escuela de Administración de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Costa Rica, y de la Fundación Intencional para la Sostenibilidad Ambiental y Territorial de Costa Rica.