Por Gustavo Farfán Saldaña[1]

Resumen: El objetivo de este trabajo es determinar si el Estado asume obligaciones internacionales exigibles, producto de la inscripción de un bien cultural y/o natural en la Lista del Patrimonio Mundial de la Unesco. Para conseguir esto se emplea una metodología de investigación dogmática, no experimental, en que se analiza el proceso de nominación e incorporación de un bien para la Lista del Patrimonio Mundial, así como las obligaciones derivadas, y los mecanismos de cumplimiento de estas. Así, a partir del método dogmático-jurídico se puede determinar que, a partir de la Declaración de Valor Excepcional Universal, realizada por el Comité del Patrimonio Mundial, el Estado se obliga a realizar una administración colaborativa del bien, lo que implica gestionar el sitio de patrimonio siguiendo las directrices y recomendaciones del Comité del Patrimonio Mundial. A su vez, el incumplimiento de esta obligación acarrea sanciones como la inscripción en la Lista del Patrimonio en Peligro, o inclusive la pérdida de la condición de patrimonio de la humanidad, en caso de que dicho bien pierda su valor excepcional universal.

Palabras clave: Patrimonio de la humanidad, Lista del Patrimonio Mundial, Lista del Patrimonio en Peligro, Derecho a la cultura, Convención del Patrimonio Mundial

Abstract: The objective of this study is to determine whether the State assumes enforceable international obligations because of the inscription of a cultural and/or natural property on the UNESCO World Heritage List. To achieve this, a dogmatic, non-experimental research methodology is employed, analyzing the nomination and inscription process of a property on the World Heritage List, as well as the resulting obligations and the mechanisms for their enforcement. Thus, through the dogmatic-legal method, it can be determined that, based on the Declaration of Outstanding Universal Value issued by the World Heritage Committee, the State is obligated to carry out collaborative administration of the property. This entails managing the heritage site in accordance with the guidelines and recommendations of the World Heritage Committee. Moreover, non-compliance with this obligation may lead to sanctions such as inclusion in the List of World Heritage in Danger or even the loss of World Heritage status if the property ceases to meet the criteria of Outstanding Universal Value.

Keywords: World Heritage, World Heritage List, List of World Heritage in Danger, Right to culture, World Heritage Convention

Yo te interrogo, sal de los caminos,

muéstrame la cuchara, déjame, arquitectura,

roer con un palito los estambres de piedra,

subir todos los escalones del aire hasta el vacío,

rascar la entraña hasta tocar el hombre.

(Pablo Neruda, Canto General, p. 267)

1.- Introducción

Debido a los graves daños causados por las inundaciones periódicas del Nilo, en 1959 el gobierno egipcio liderado por Gamal Abdel Nasser comenzó la construcción de la presa alta de Asuán, con la colaboración técnica y económica de la Unión Soviética. Este gran proyecto consideró la inundación de un área de 5.250 km² en la Baja Nubia, en la que se ubicaban importantes estructuras como los templos de Abu Simbel, entre otros restos del Antiguo Egipto. Debido a la inminente desaparición de este patrimonio histórico, la Unesco[2] organizó una campaña internacional de financiamiento para rescatar dichos monumentos. La iniciativa fue un éxito, y una treintena de templos fueron desmontados y reconstruidos en ubicaciones sobre el nivel del agua, mientras que otros fueron trasladados al extranjero, con autorización egipcia, como pago por esta ayuda.[3]

El rescate de los templos egipcios dio un gran impulso al movimiento conservacionista, cuyo máximo logro normativo fue la adopción de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, en 1972, al amparo de la Unesco. Desde entonces ella ha sido ratificada por 196 Estados, los que representan casi la totalidad de las Naciones Unidas, así como otros miembros de la comunidad internacional.[4] Entre las principales obligaciones para los Estados derivadas de la Convención se encuentra la de “identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio”, cuestión que debe realizarse mediante el “propio esfuerzo y hasta el máximo de los recursos de que disponga, y llegado el caso, mediante la asistencia y la cooperación internacionales de que se pueda beneficiar, sobre todo en los aspectos financiero, artístico, científico y técnico” (Art. 4).

Asimismo, la Convención estableció una Lista del Patrimonio Mundial, que reconoce aquellos bienes de patrimonio cultural o natural que posean un valor universal excepcional, cuestión definida en base a los criterios fijados por el Comité del Patrimonio Mundial. La membresía en esta lista también otorga acceso a la asistencia técnica y financiera de Unesco. Existe además una Lista del Patrimonio Mundial en Peligro, derivada de la Lista propiamente tal, como mecanismo especial para la protección de aquellos bienes que se encuentren bajo amenaza grave.[5]

Aunque el sentido de este listado era la conservación del patrimonio, rápidamente la inscripción se convirtió en un valor en sí mismo, al punto de que los sitios han logrado destacar como destinos turísticos patrimoniales. Esto generó un gran interés entre autoridades locales y nacionales por lograr incluir sus atractivos en la Lista, a fin de atraer al turismo patrimonial, muy importante para la economía de los países en desarrollo. En principio esto no supone un problema, ya que un turismo de este tipo requiere de la preservación de los bienes culturales y naturales, aunque ello también conlleva consecuencias para la población local, como es su desplazamiento forzado, o la gentrificación de los barrios históricos. El aumento ha hecho que a la fecha la Lista tenga casi 1250 sitios, motivo por el que se han limitado las nominaciones evaluadas por año.

Más allá de la relevancia económica de la Lista, cabe la duda respecto a la situación del Estado frente a estos bienes, que por su valor excepcional son de interés para toda la humanidad.[6] ¿El Estado asume obligaciones internacionales exigibles, derivadas de la inscripción de un bien cultural y/o natural en la Lista del Patrimonio Mundial? La cuestión no es baladí, ya que la respuesta a esta duda contribuye a que las comunidades y autoridades realicen una gestión informada del patrimonio existente, especialmente cuando se comprueba que en la práctica las autoridades locales e incluso nacionales no suelen estar familiarizadas con el proceso de postulación ni con los efectos de la declaratoria realizada por el Comité del Patrimonio Mundial (Fernández, 2024).

A fin de responder esta interrogante, en este trabajo de revisión se emplea una metodología de investigación dogmática, no experimental, en que se analiza el proceso de nominación e incorporación de un bien para la Lista del Patrimonio Mundial, así como las obligaciones derivadas de ello, y especialmente los mecanismos de cumplimiento de ellas (Mila, et. al, 2021). Así, a partir del método dogmático-jurídico se puede determinar que desde la Declaración de Valor Excepcional Universal realizada por el Comité surge una obligación especifica de administración colaborativa del bien patrimonial, que obliga al Estado a gestionar el sitio de patrimonio siguiendo las directrices y recomendaciones del mencionado Comité del Patrimonio Mundial. A su vez, el incumplimiento de esta obligación puede ser sancionado con la pérdida de la condición de patrimonio de la humanidad, en caso de que el bien pierda su calidad excepcional (Witker, 2021).

2.- La incorporación de bienes en la lista del Patrimonio Mundial

2.1 Nominación y evaluación del Comité   

La incorporación de un sitio determinado en la Lista del Patrimonio Mundial es un proceso administrativo internacional, regulado por el Art. 11 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, y por las guías operacionales aprobadas por el Comité del Patrimonio Mundial, actualizadas por última vez en 2024.

Según dispone el Art. 11 de la Convención de 1972, los bienes culturales y naturales con un valor universal excepcional podrán ser incorporados en la Lista del Patrimonio Mundial. Existe también una subclasificación del patrimonio, denominada Lista del Patrimonio en Peligro, que contiene aquellos bienes forman parte de la lista propiamente tal, pero que se encuentran bajo peligro grave y preciso, lo que justifica una asistencia especial y preferente para su conservación (Bettini, 2011). 

El Comité del Patrimonio Mundial está a cargo de la gestión y actualización de la Lista del Patrimonio Mundial. Dicho Comité es un órgano intergubernamental de la Unesco, creado por la Convención, en que se encuentran representados en forma equitativa las diversas regiones y culturas del mundo. Esta pluriculturalidad es especialmente relevante, ya que dicho Comité es el que define cuales bienes cumplen con los requisitos de valor universal excepcional, concepto que lógicamente varía notablemente entre las diversas tradiciones culturales del mundo (Rodríguez, 2018). Si bien, la Lista todavía es dominada por ubicaciones en Europa Occidental y Estados Unidos, existe un creciente interés entre los demás países por incorporar sus propios sitios, como expresión de su propia influencia (Bettini, 2011). 

Cómo requisito previo a la nominación de un sitio, los Estados deben presentar al Comité del Patrimonio Mundial una lista tentativa, acompaña de un informe fundamentado, con aquellos bienes que, a su juicio,  posean un “valor universal excepcional”, y que por tanto podrían integrar a futuro la Lista (guía operacional, Párr. 62-76). Posteriormente los Estados pueden nominar alguno de los bienes de su lista tentativa   directamente para la Lista del Patrimonio Mundial, postulación que debe realizarse mediante un informe o dossier, en que se exponga el valor universal excepcional del bien, sea cultural, natural, o ambos, junto con las pruebas de su integridad y autenticidad según sea el caso (Rodríguez, 2018).

El desarrollo de este ambiguo concepto de “valor universal excepcional”, ha sido desarrollado por el Comité del Patrimonio Mundial en el marco de su facultad de definir los criterios de base para la inscripción en ambas listas del patrimonio mundial, conforme dispone el Art. 11.3 de la Convención. De esta manera, las guías operacionales distinguen actualmente diez criterios para determinar si un bien posee un valor universal excepcional; los listados del (i) al (vi) son de tipo cultural, en tanto que los restantes corresponden a los bienes naturales (vi) al (x). Como se anticipó, además de ajustarse a esos criterios tanto los bienes culturales como los naturales deben reunir condiciones especiales relativas a su autenticidad (respecto de bienes culturales) y de integridad (en todos los casos) (Rodríguez, 2018).

La autenticidad, en tanto expresión ligada a la actividad humana, debe ser necesariamente ponderada de manera diferente según cada cultura. En este sentido, el trabajo de nominación de un sitio requiere una investigación interdisciplinaria, en que se consideren elementos históricos, artísticos, arquitectónicos, sociológicos y antropológicos, entre otros, que den cuenta del valor excepcional del patrimonio cultural, así como de su continuidad en el tiempo. Los mismos lineamientos señalan que solo en casos excepcionales se puede admitir la postulación de reconstrucciones de sitios históricos o arqueológicos, y aun en estos casos ello solo es admisible cuando este trabajo se haga en base a antecedentes fidedignos, y no meramente especulativos (Khalaf, 2017).

En cambio, la integridad debe ser distinguida según se trate de bienes culturales o naturales. En el primer caso (criterios i-vi) se requiere que la estructura y los elementos del sitio se encuentren en buen estado, con un adecuado control de su deterioro esperable en función del paso del tiempo. Resulta de especial importancia que, cuando se trate de ciudades históricas u otros sitios en uso actual, se conserven también las relaciones y dinámicas que le otorguen su carácter distintivo al lugar; así, el Comité ha reconocido que la protección del patrimonio no solo se enfoca en estructuras inertes ni en piezas de museo, sino que en los aspectos inmateriales y funcionales que hacen que el sitio en sí mismo sea valioso para el conjunto de la humanidad, y que permiten su evolución comunitaria (Taylor, 2018).

Respecto de los bienes naturales, (criterios vii-x) se exige en mayor medida el carácter prístino del sitio, así como la representatividad del fenómeno natural a destacar. En algunos casos se admite que exista interdependencia con la actividad humana, en la medida que esta sea sustentable, y vinculada a la actividad tradicional, comunidades locales o pueblos indígenas. Durante el siglo XXI ha mejorado la percepción del Comité frente a la relación de los pueblos indígenas con el valor excepcional natural del sitio, y en muchos casos se considera que la actividad de estas comunidades puede realzar el valor natural, o directamente constituir un valor cultural en sí misma (Muke, et. al, 2007). Esto contrasta con las posiciones iniciales del movimiento conservacionista, que llevó al desplazamiento de poblaciones indígenas con la excusa de la protección natural (Battini, 2011).

Para la evaluación de las solicitudes el Comité del Patrimonio Mundial recurre a la asesoría de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) o del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS), dos órganos consultivos de la organización, a los que se encarga el estudio de las postulaciones presentadas por los Estados, así como una evaluación de estas. Estos organismos pueden recomendar la inscripción del sitio sin reservas, la inscripción con reservas (por ejemplo, sugiriendo que se tomen medidas adicionales de resguardo) o directamente recomendando el rechazo de la postulación. En general el Comité suele seguir la recomendación que realizar estos órganos asesores (Rodríguez, 2018).

Debe tenerse presente que el proceso de postulación en sí mismo requiere un esfuerzo diplomático significativo, especialmente para los países extraeuropeos. Aquellos Estados fuera de esta zona deben ejercer una diplomacia activa, a fin de lograr convencer a los miembros del Comité respecto del cumplimiento de los requisitos para la incorporación de un sitio en la lista (Ishwaran, 2004). Dado el carácter internacional del Comité, en buena medida, esto implica recurrir a negociaciones directas a nivel de gobiernos e instituciones, a fin de conseguir el respaldo de los miembros (Fernández, 2024).

2.2 Declaración de Valor Universal Excepcional

          Concluidas las presentaciones del Estado, realizado el análisis de la postulación,  y vistas las recomendaciones de la UICN o del ICOMOS, las guías operacionales establecen que el Comité del Patrimonio Mundial debe votar para resolver si inscribir o no el sitio nominado en la Lista. Debido al crecimiento exponencial de nominaciones e inscripciones a inicios del siglo XXI, en la actualidad las guías operacionales limitan a 35 el número de postulaciones evaluadas por año (Párr. 61). Sin perjuicio de que opte por aceptar o rechazar la propuesta, la decisión debe ser adoptada por una mayoría de dos tercios de los miembros totales del Comité, quorum para la generalidad de las decisiones del órgano (Párr. 154-155).

En caso de aceptar la nominación, el Comité inmediatamente realiza una Declaración de Valor Universal Excepcional, la que debe contener, a lo menos, la identificación de los criterios de inscripción (i-x), así como la verificación de los requisitos de integridad y de autenticidad según sea el caso. Otro elemento relevante de la declaración son las indicaciones sobre la protección y administración del sitio actuales, según lo informado por el Estado, régimen que sirve de base para la protección y administración del sitio en lo sucesivo. La misma declaración puede incluir las recomendaciones que se estimen convenientes en esta materia. Cabe señalar que esta declaratoria puede ser actualizada siempre que sea necesario por el Comité, previa consulta con el Estado y los órganos asesores, como ocurre a propósito de la ampliación del sitio patrimonial. Modificaciones menores, como correcciones de topónimos locales, variaciones menores de límites, o errores de hecho pueden ser modificadas unilateralmente por el mismo Comité (Párr. 155, 2024).

En cambio, si el Comité rechaza la nominación, el mismo sitio no podrá ser presentado nuevamente bajo el mismo criterio, salvo que haya modificaciones relevantes de las condiciones en que se realizó esta nominación, tales como descubrimientos científicos, históricos o arqueológicos vinculados a la propiedad, y que hagan variar la decisión primitiva. No obstante, se puede realizar igualmente la nominación, aunque bajo un criterio distinto, como postulación nueva (guías operacionales, Párr. 158). Para evitar una decisión de esta gravedad, el Comité puede simplemente devolver el informe de postulación al Estado, a fin de solicitar nuevos antecedentes, o directamente puede diferir la votación, en aquellos casos en que se carece de antecedentes, dejando suspendida la solicitud por hasta un año y medio (guías operacionales, Párr. 159-160).

Hay distintas consideraciones sobre el efecto jurídico de esta declaratoria. La postura inicial fue de entenderla como una mera constatación de la calidad preexistente del sitio, y que, por lo tanto, tenía efectos meramente declarativos. Sin embargo, esta postura ha sido cuestionada, ya que confunde las disposiciones de aplicación general de la Convención, como el Art. 4, relativo a la protección del patrimonio, de las disposiciones exclusivamente referidas a los bienes en la Lista del Patrimonio Mundial, como son los Arts. 11 y 20 (Zacharias, 2008). Así, se ha desarrollado otra posición, a partir de la cual la misma lista tentativa del Estado refleja la voluntad unilateral de obligarse a mantener una protección especial, derivada del valor universal excepcional de estos bienes (Lostal, 2015). La declaratoria del Comité vendría a ser, por tanto, el reconocimiento internacional de este carácter excepcional, surgiendo en ese momento la obligación internacional de asistir y cooperar con el Estado en la conservación del sitio, y como contrapartida la obligación estatal de administrar cooperativamente este patrimonio mundial (Zacharias, 2008).

La única excepción al proceso de nominación e inscripción señalado anteriormente se encuentra a propósito de los casos de emergencia, producto de catástrofes naturales o humanas que amenacen gravemente estos los bienes. En tales casos se podrán incorporar los sitios directamente en la Lista del Patrimonio Mundial en Peligro, aunque solo si además se trata de lugares que, en opinión de los órganos consultivos, posean un valor universal excepcional indiscutible; en todo caso ello siempre debe realizarse a petición del mismo Estado. Dicho procedimiento se aplicó en el caso de los Budas de Bamiyán, destruidos en 2001 por el régimen de los talibanes,[7] pero cuyos restos fueron nominados en 2003 por la República Islámica de Afganistán (Lostal, 2015).

3.- Obligaciones derivadas de la declaratoria

3.1 Obligación general de protección

La Convención consagra una obligación general de protección del patrimonio, lo que implica la responsabilidad primaria del Estado respecto a la identificación, protección, conservación, rehabilitación y transmisión de este a las generaciones futuras. Ella debe realizarse en principio con los recursos del propio Estado, hasta el máximo de sus posibilidades, y si dichos recursos fueran insuficientes, mediante la cooperación internacional (Art. 4). En este sentido, existe una obligación de general de hacer, que se manifiesta en la necesaria implementación de políticas para la conservación del patrimonio, junto con una obligación de no hacer, que es precisamente la prohibición del daño deliberado del patrimonio cultural y natural (O’Keefe, 2004). 

El Estado donde se sitúan los bienes se encuentra obligado a la protección de su patrimonio en virtud de lo dispuesto en el Art. 4 de la Convención, como norma general, y no debido a que el bien se encuentre en la Lista del Patrimonio Mundial. Sin embargo, la Lista exige una protección especial, atendido que los bienes incorporados en ella poseen un valor excepcional universal, reconocido como tal por la comunidad internacional (Goodwin, 2010). La doctrina considera que esta obligación especial comienza durante el proceso de nominación para la Lista, e incluso desde el momento de incluirse en el listado tentativo, como expresión del reconocimiento de su valor especial por parte del Estado (Lostal, 2015).

Esto no significa, de ninguna manera, que los demás sitios carezcan de la protección del Art. 4 de la Convención, ya que ella es la consagración de una práctica internacional que se desarrolló durante el siglo XX, la cual comprendía tanto la obligación de protección patrimonial como la prohibición del daño de bienes culturales y naturales. Entre las normas que forjaron dicha práctica se encuentra, en primer lugar, la IV Convención de La Haya de 1907, que prohibió la destrucción de monumentos históricos en el contexto de la guerra terrestre. La barbarie de la Segunda Guerra Mundial demostró que tales disposiciones eran insuficientes, por lo que en 1954 se suscribió la Convención para la protección de bienes culturales en caso de conflicto armado, que permitió una primera gran protección especializada del patrimonio, que, aunque limitada a tiempos de guerra, sirvió como base para futuros avances en la materia (Urueña, 2004).

          Por otra parte, y aunque la Convención se establece en beneficio de la humanidad en su conjunto, concordamos con lo planteado por Barreiro, en cuanto a que necesariamente la obligación de conservación del patrimonio debe ser entendida en cuando contrapartida del derecho a la participación en la vida cultural reconocido por el Art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y por lo tanto, no solo como un derecho colectivo difuso, sino que también exigible por las propias personas, especialmente las que habitan el patrimonio (Barreiro, 2016). De esta manera su interpretación no solo debe ser realizada en función de estructuras o paisajes estáticos, sino que como lugares habitados, en permanente cambio y transformación, y cuya vitalidad no puede ser reducida al marasmo en función de una lógica de conservación que resulta contraproducente cuando se ejecuta contra los intereses de las mismas comunidades locales (Taylor, 2018) o afectando los derechos de los pueblos indígenas, ya que el elemento antropológico enriquece y forma parte de ese mismo patrimonio universal (Uribe Chinen, 2022). 

De la obligación de protección especial de los sitios de patrimonio mundial derivan dos obligaciones específicas: primero, la obligación de la comunidad internacional para cooperar y asistir al Estado en la protección del patrimonio mundial existente en su territorio; y en segundo término la obligación del Estado de administrar cooperativamente dicho patrimonio, en línea con las directrices e informes del Comité del Patrimonio Mundial.

3.2 Obligación de asistencia y cooperación

A partir de lo dispuesto en el Art. 6 de la Convención, los Estados están obligados internacionalmente a la asistencia y cooperación en la identificación, protección, conservación y revalorización de los bienes que forman parte del patrimonio cultural y natural universal de la humanidad (Rodríguez, 2018). En todo caso, dicha obligación está limitada a los sitios y bienes incorporados en las dos listas del patrimonio mundial, y siempre a petición del Estado parte (Art. 20). Esta es la diferencia más importante entre aquellos bienes que no forman parte de la Lista, pero deben ser protegidos, conservados e igualmente transmitidos por el Estado, y los que efectivamente están incorporados, respecto de los cuales surge como contrapartida esta obligación para la comunidad internacional de cooperar con el Estado (Zacharias, 2008).

Por regla general la asistencia financiera debe ser solicitada por el Estado parte, aunque en la práctica es posible que la misma organización u otros Estados la ofrezcan cuando sea evidente que el patrimonio ha sufrido daños o se encuentra amenazado. El Comité puede utilizar los fondos disponibles, o solicitar la colaboración internacional para financiar la asistencia especializada (Battini, 2011). Sin embargo, tratándose de sitios inscritos en la Lista del Patrimonio en Peligro, las guías operacionales aceptan que cualquier miembro del Comité realice una solicitud de asistencia, pudiendo el mismo órgano definir las medidas exactas a tomar, sin necesidad de solicitud del Estado parte (Sjöstedt, 2013).

Actualmente los fondos propios de la organización son insuficientes para apoyar a los cerca de 1250 sitios distintos reconocidos en la Lista, por lo que el sistema depende de la colaboración individual de los países con mayor capacidad económica, lo que puede afectar la independencia del Comité frente a sus financistas (Meskell, 2011). En todo caso, ello no obsta a la cooperación que realicen otros miembros de la comunidad internacional por sí mismos, sin necesariamente estar amparados en la Convención, cuestión que ha logrado salvar las carencias económicas de la Unesco (Zacharias, 2008).

3.3 Obligación de administración colaborativa

La gestión y administración del patrimonio común de la humanidad está sujeta a un régimen administrativo especial. Dicha obligación emana del Art. 5 letra d), de la Convención, que establece que los Estados deben procurar, dentro de lo posible, “adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio”. Las guías operacionales, por su parte, se refieren extensamente a esta obligación, conforme a la cual el Estado debe informar los mecanismos de protección y regulación al momento de la nominación, así como gestionar posteriormente el sitio según los lineamientos del mismo Comité, realizando modificaciones normativas y de políticas públicas para asegurar la protección de dicho patrimonio  (Párr., 53; 181; 199; 206; 239).  Alguna doctrina ha señalado que al realizar su nominación los Estados aceptan implícitamente esta limitación fáctica de su soberanía, aunque como contrapartida de la asistencia internacional para la conservación del patrimonio mundial (Sjöstedt, 2013).

De esta manera la gestión interna de cada sitio debe considerar, además, los intereses culturales de la humanidad, representados por las recomendaciones y evaluaciones del Comité del Patrimonio Mundial (Battini, 2011). Diana Zacharias ha calificado este régimen como “derecho administrativo internacional”, puesto que en buena medida el Comité del Patrimonio actúa como un ente regulador local, controlando proyectos de construcción e inversión que generalmente solo serían de interés comunal o regional (Zacharias, 2008). No obstante, de ninguna manera esto significa que el sitio tenga un régimen internacional, pues la obligación de conservar el bien patrimonial le corresponde esencialmente al Estado, y el sitio sigue sometido plenamente a las leyes e institucionalidad de su patria (Sjöstedt, 2013).

 Lógicamente que la implementación de un régimen de este tipo es compleja. Aunque la Convención expresamente señala que la soberanía estatal no se ve afectada ni disminuida por la incorporación en la Lista del Patrimonio Mundial (Arts. 6.1 y 11.2), las crecientes facultades del Comité generan conflictos con las competencias propias del Estado y las autoridades locales. Los monitoreos reactivos y la incorporación en la Lista del Patrimonio en Peligro son utilizados como herramienta de presión política, a fin de lograr que se implementen los requerimientos del Comité (Battini, 2011).

Algunos autores han justificado que el Comité resuelva aún en contra de la voluntad de los habitantes, ya que se trata de un órgano técnico, cuyo fin específico es el resguardo del patrimonio, y no la representación política, que corresponde al Estado o autoridades locales (Battini, 2011). Sin embargo, la posibilidad de que comunidades locales y pueblos indígenas puedan influenciar al Comité es escasa, especialmente si sus demandas son contrarias a la voluntad de los comisionados (Barreiro, 2016). La pretendida voluntad universal del Comité puede no ser concordante con las necesidades e intereses de las comunidades locales que habitan el patrimonio. Además, mientras las autoridades nacionales y locales están sujetas al control político, el Comité es un órgano experto que no está sujeto a rendir cuenta alguna a los afectados por sus decisiones (Battini, 2011). Esto supone un conflicto de representatividad para el Comité, el que no ha sido adecuadamente resuelto.

La administración de los sitios también se ha visto afectada por la interpretación eurocéntrica del patrimonio urbano. Inicialmente el criterio del Comité estuvo asociado a la noción del paisaje urbano, entendido como el conjunto de monumentos individuales y barrios limitados, semejantes a verdaderos museos habitados. En los últimos años se ha desarrollado una comprensión holística, que entiende al patrimonio cultural con su entorno, atendido el carácter dinámico de los territorios. Sin embargo, la tradicional interpretación eurocéntrica del museo-urbano sigue siendo dominante en el mismo Comité, así como entre las autoridades locales y nacionales (Taylor, 2018). Algunos han planteado incluso que las formas de administración y gestión imperantes desde el Comité, centradas en la protección de las estructuras físicas y paisajes, ha generado la exclusión de las comunidades indígenas que habitan estos sitios históricos (Uribe Chinen, 2022). Este conflicto no ha sido resuelto todavía, y las respuestas del Comité han sido contradictorias.

Frente a la construcción del proyecto Cinta Costera, realizado por la empresa brasileña Odebrecht alrededor del sitio arqueológico de Panamá Viejo y el distrito histórico de Panamá, el Comité no expresó reparo alguno, e incluso lo celebró como un realce del sitio, aun cuando se trató de una intervención mayor. Meskell ha cuestionado el rol de Odebrecht con relación al gobierno panameño, al grado de que algunos de sus ejecutivos representaron a Panamá en las reuniones frente al Comité[8] (Meskell, 2014). Sin embargo, el cuestionamiento de Meskell al proyecto se basa en el mismo paradigma de comprender al patrimonio urbano como un paisaje, separado de sus habitantes y el resto de su ciudad. En cambio, una visión holística acepta este tipo de desarrollos, en tanto sean beneficios para el sitio y no afecten su autenticidad ni integridad. El desarrollo económico de los mismos habitantes evita su desplazamiento y la posterior gentrificación, dándoles a los barrios una continuidad histórica y personal (Taylor, 2018).

En cambio, en 2021 la Ciudad Marítima y Mercantil de Liverpool fue eliminada de la Lista, debido a importantes construcciones en el sitio histórico, incluyendo la intervención en muelles históricos, aunque en estado de abandono, y la construcción de un estadio de fútbol. La reacción del Comité frente al proyecto Liverpool Waters fue completamente disímil de aquella tomada frente al proyecto Cinta Costera, y las obras terminaron en la pérdida del valor excepcional universal del bien, lo que de paso causó el desinterés interno por la protección de muchos de los sitios anteriormente protegidos (Rodwell, 2022). Nos parece que esto demuestra el conflicto entre las dos interpretaciones sobre el patrimonio urbano; la tradicional, que entiende a los barrios históricos como ciudades-museo separadas del resto de la urbe, y otra visión que, desde la antropología aboga por la comprensión del patrimonio en relación con sus habitantes, sin que se pueda disgregar a las estructuras de las personas, su entorno y economía (Taylor, 2018).

El conflicto de comprensiones del patrimonio también ocurre a propósito de la situación de los pueblos indígenas que habitan sitios de paisajes naturales, quienes han sido históricamente ignorados por la Unesco, al punto de que su presencia en estos entornos muchas veces fue considerada problemática, y no un valor en sí misma. Un caso emblemático en este sentido es la situación del pueblo Endorois, habitantes del lago Bogoria, en el Valle del Rif (Kenia). Dicho pueblo fue expulsado de sus tierras ancestrales en 1972, cuando el Estado declaró el entorno como un parque nacional. Tras casi cuarenta años de lucha, en 2009 la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos determinó que el Estado de Kenia había vulnerado los derechos de los Endorois, y que en consecuencia debía restituirle sus tierras, e integrarlos al sistema de gestión del lago. Pese a ello, hasta hoy el fallo no ha sido cumplido por Kenia, y el pueblo Endorois ni siquiera fue consultado durante la nominación del sitio para la Lista del Patrimonio Mundial, en la que fue incorporado en 2011 junto con otros lagos del Valle del Rif (Barreiro Carril, 2016).

La compleja regulación administrativa de los sitios patrimoniales puede ser contraproducente para aquellos inversores que se encontraban presentes antes de la declaratoria, y cuyos proyectos no están relacionados con el patrimonio propiamente tal. Claramente hay una colisión entre el derecho al desarrollo económico y ciertas interpretaciones del patrimonio cultural. En buena medida se puede hacer coincidir la conservación de la autenticidad e integridad con las propuestas de inversión (Vadi, 2013). Sin embargo, en muchos casos el interés turístico se opone a otras actividades económicas, lo que limita estos territorios como meras atracciones, en desmedro de su real vocación económica, lo que provoca el empobrecimiento de sus habitantes y su migración a otros territorios (Alberts y Hazen, 2010).

Por último, y si bien la gentrificación es un fenómeno extendido en la sociedad capitalista, los barrios históricos incorporados en el patrimonio mundial se ven afectados por ella en mayor medida (Zhu y González, 2021). Aunque la incorporación en la Lista contribuye al turismo, y con ello surgen importantes recursos económicos, esto también trae aparejado grandes gastos en conservación, así como un aumento de impuestos de propiedad por el mayor valor de los terrenos, cuestión que no puede ser solventada por los habitantes tradicionales (Cáceres, 2019; Valencia, 2019). Esto se vincula con otra problemática, como es el mantener la autenticidad del patrimonio cultural. El turismo patrimonial demanda una experiencia preconcebida por una cultura eurocéntrica, que no necesariamente tiene relación con el verdadero carácter del sitio, lo que lleva a la desaparición de tradiciones y prácticas culturales originales, reemplazadas por lo que demanda el turista foráneo; la experiencia deseada por sobre la real (Alberts y Hazen, 2010).

4.- Mecanismos de cumplimiento  

4.1 Informes periódicos, medidas de seguimiento y monitoreo reactivo

          Respecto de los bienes listados, las guías operacionales establecen la obligación del Estado de realizar informes periódicos de conservación y mantenimiento del patrimonio mundial en su territorio (párr. 201). Existe también el seguimiento específico mediante las misiones de cooperación, bajo solicitud y financiamiento del propio Estado. En cualquier caso, se trata de operaciones en terreno, realizadas con ocasión del estudio de proyectos que pueden afectar la integridad o autenticidad de estos bienes excepcionales (Rodríguez, 2018). Aunque inicialmente solo se recibían reportes de fuentes estatales, el Comité paulatinamente ha recurrido a las organizaciones de la sociedad civil, lo que ha dado un carácter político a este monitoreo, contribuyendo con ello a su utilidad como mecanismo de cumplimiento obligacional (Battini, 2011).

Desde 2007 las guías operacionales establecen que en los casos de mayor gravedad el propio Comité puede realizar un monitoreo reactivo, por iniciativa propia, especialmente en aquellos casos en que el Estado no haya adoptado las medidas requeridas en alguno de los instrumentos anteriores. Se suele utilizar este mecanismo cuando se requieren medidas urgentes para la conservación (Rodríguez, 2018). Con ocasión de esta medida los órganos consultivos pueden proponer al Comité la incorporación de un sitio a la Lista del Patrimonio en Peligro, o inclusive proponer su eliminación definitiva; las guías operacionales establecen que se deben tomar todas las medidas posibles para evitar la eliminación de un sitio. Esto incluye la solicitud a otros Estados de financiamiento y cooperación internacional para la protección patrimonial (párr. 170-176).

Una debilidad del monitoreo reactivo es su dependencia del Estado, ya que, aunque el informe resultante sea un análisis técnico e independiente, su financiamiento y estudio de todas formas está sujeto a lo que exponen las autoridades nacionales. En cambio, el seguimiento reforzado permite una acción autónoma del Comité, sin la dependencia económica y técnica del Estado, lo que contribuye a su capacidad de identificar las medidas de conservación que sean urgentes, así como sugerir en su caso la inscripción en la Lista del Patrimonio en Peligro (Rodríguez, 2018).

4.2 Lista de Patrimonio en Peligro

Como se indicó previamente, el Comité del Patrimonio administra y gestiona la Lista de Patrimonio en Peligro, que permite identificar aquellos sitios que, siendo parte del patrimonio mundial, están bajo amenaza grave. Un bien puede ser incorporado al patrimonio mundial, y simultáneamente ser añadido a la Lista del Patrimonio en Peligro (Zacharias, 2008). Un importante efecto de la pertenencia a esta lista radica en que ella permite acceder al financiamiento y asistencia prioritarias, debido a las amenazas del sitio patrimonial (Arts. 13 y 20 de la Convención), al tiempo que se genera un efecto político importante en los Estados donde se ubican los bienes, pues contribuye a su visibilidad pública (Battini, 2011).

Inicialmente la declaratoria de patrimonio en peligro necesitaba del consentimiento del Estado donde se ubicaba el bien, y por lo tanto no era un mecanismo de presión real, sino que más bien la constatación de situaciones evidentes. En 1994 una reforma a las guías operacionales permitió que el Comité por sí mismo gestionase dicho registro, sin necesidad de la aquiescencia estatal;  desde entonces, este listado ha logrado causar un efecto real en el resguardo del patrimonio (Battini). Un buen ejemplo es el caso de la incorporación de la Catedral de Colonia en 2004, ante la perspectiva de proyectos inmobiliarios, lo que impulsó nuevas normas urbanísticas protectoras del entorno, tras lo cual fue retirada del listado de peligro. En aquel tiempo esta catedral alemana era el único sitio de Europa en dicho listado (Zacharias, 2008).

Sobre la naturaleza de la medida, Rodríguez plantea que ella no es una penalización, sino que solo es un mecanismo de garantía de la comunidad internacional, a fin de lograr la conservación del sitio frente a la inactividad o incapacidad del Estado donde se ubica el bien cultural y/o natural. Dado que la Lista del Patrimonio en Peligro es también un mecanismo de presión política contra el Estado, la eficacia de este mecanismo proteccional depende todavía de la disposición de las autoridades nacionales de cumplir con su obligación de administrar colaborativamente el sitio (Rodríguez, 2018). Lógicamente que ese objetivo se dificulta en aquellos casos en que la mayoría de la población se opone a lo resuelto por el Comité, lo que no es extraño, ya que los intereses y necesidades de los habitantes del patrimonio no siempre son concordantes con los requerimientos de Unesco (Battini, 2011).

4.3 Presión diplomática

Tanto antes como después de la adición de un bien en la Lista del Patrimonio en Peligro tienen lugar importantes gestiones diplomáticas, a fin de lograr que el Estado motu proprio cumpla con los requerimientos del Comité. En este sentido existe una práctica generalizada en torno a preferir la diplomacia y negociación directa antes que aplicar las sanciones en forma draconiana. En base a este principio se deben tomar todas las medidas necesarias antes de eliminar de bienes de la Lista del Patrimonio Mundial. La colaboración de los gobiernos locales y la sociedad civil es fundamental para el éxito de estas gestiones, así como la disposición del Comité para comprender las necesidades de las poblaciones de los territorios. Una buena diplomacia puede lograr mejores resultados que la mera amenaza de sanciones, especialmente frente a una medida extrema como es la eliminación de la lista (Ishwaran, 2004).

Hay bastantes ejemplos de esta presión fáctica. En 2006, debido a la construcción de un oleoducto cercano al lago Baikal (Rusia), el presidente del Comité manifestó que dicho proyecto afectaba el valor excepcional universal de dicho paisaje natural, por lo que si no se modificaba el proyecto habría modificaciones en el estatus del sitio. Tras la intervención personal del presidente Vladimir Putin la empresa involucrada alteró la ruta del oleoducto, desviándose significativamente del lago Baikal. Mediante un procedimiento similar la Unesco consiguió que las autoridades italianas detuviesen la extracción de piedra pómez en las islas Eólicas, pese a que esta era una actividad económica tradicional de la isla, anterior a la misma declaratoria. Las autoridades italianas impusieron el criterio del Comité a las autoridades locales, y cesaron la actividad minera oficial, aunque posteriormente debieron tomar medidas contra extracciones ilegales realizadas por mineros desempleados, que no conocían otra forma de ganarse la vida que extrayendo la célebre pieza pómez del sector (Battini, 2011).

Sin embargo, en otros casos la intervención no ha conseguido efecto alguno. En el parque nacional Kanadu (Australia) se ubicaba una importante mina de uranio, que abastecía centrales nucleares de EE.UU. y Europa. Si bien el Comité inicialmente amenazó con inscribir el sitio en la Lista del Patrimonio en Peligro si esta actividad no se detenía, finalmente tuvo que desistir de sus intenciones debido a la férrea oposición de las autoridades australianas, que excluyeron del parque el área de la mina, ubicada en el centro de la reserva. Ante la amenaza del incumplimiento deliberado de la Convención, se optó por tolerar la actividad minera en el sitio, en parte para conservar la imagen institucional de respeto generalizado al sistema universal de protección patrimonial, y también debido al peso geopolítico y financiamiento de Australia respecto de Unesco (Zacharias, 2008).

4.4 Eliminación de La lista del Patrimonio Mundial

Las guías operacionales establecen que el Comité del Patrimonio Mundial puede eliminar un sitio de la lista del Patrimonio Mundial si considera que este ha perdido su valor universal excepcional, o si el Estado no ha dado cumplimiento a las medidas correctivas señaladas en la nominación, en caso de que el bien ya se encontrase en peligro (párr. 192). A diferencia de la facultad de incorporar bienes en la lista, que el Art. 11 de la Convención otorga expresamente al Comité, la facultad de eliminarlos es una práctica construida en base a la facultad de actualizar el contenido del listado, lo que por lógica conlleva la eliminación de ciertos bienes (Goodwin, 2010).

Se trata de una medida excepcional, de ultima ratio, que solo ha sido utilizada en tres ocasiones. En 2007 se excluyó el Santuario del Oryx árabe (Omán), debido a la combinación del drástico descenso de población de antílopes árabes, y la aprobación de un proyecto petrolero que ocuparía el 90% de la superficie del sitio. Poco después, en 2009, se retiró del listado el Valle del Elba en Dresde (Alemania), también un paisaje natural, debido a la construcción de un puente sobre el río, el que había sido aprobado tras un referéndum local, y una larga disputa judicial en que las autoridades alemanas actuaron representando la voluntad del Comité del Patrimonio Mundial, contra el gobierno y comunidad locales (Battini, 2011). El último caso corresponde a la Ciudad Marítima y Mercantil de Liverpool (Reino Unido) que fue eliminada de la lista en 2021 tras el inicio de un masivo proyecto de construcción al que se responsabilizó por la pérdida de autenticidad del entorno histórico de la ciudad (Rodwell, 2022).

Respecto de la eliminación en sí misma, cabe la duda acerca de si ella es una sanción para el Estado, o en realidad es simplemente la consecuencia de la pérdida del valor excepcional universal del sitio, al variar las circunstancias de base que se tuvieron presentes en la declaratoria. Esta segunda explicación nos parece la más razonable en sentido estrictamente jurídico, sin embargo, la primera alternativa, como sanción al Estado, refleja el contenido político que subyace a la medida (Battini, 2011).

Una de las consecuencias causadas por la eliminación de la Lista es el descenso del turismo patrimonial, cuestión que es utilizada como herramienta de presión. Esto afecta especialmente a países en desarrollo, con menor capacidad económica y debilidad diplomática, para los cuales la pérdida de recursos y la afectación de su propia imagen son amenazas significativas (Goodwin, 2010). Ni la Convención ni las guías operacionales establecen si en el futuro estos sitios pueden ser nominados nuevamente; sin embargo, ello nos parece posible, siempre que se trate de criterios distintos, o si surgen descubrimientos científicos relevantes vinculados a la propiedad. Una dificultad para la nueva nominación sería la pérdida de confianza del Comité respecto de la actitud previa del Estado (Párr. 158). Las guías operacionales tampoco abordan la cuestión de la protección del patrimonio subsistente; en la práctica la pérdida del valor excepcional universal ha derivado en su desprotección, disminuyendo inclusive sus garantías de base estatal (Rodwell, 2022).

          Se debe tener presente que la determinación acerca de si un bien ha perdido o no su valor excepcional universal es una cuestión completamente subjetiva (Battini, 2011). Hay casos en que el Comité ha aceptado la incorporación de bienes objeto de daños graves, cuando no irrecuperables, pero con el objeto de incorporarlos en la Lista del Patrimonio en Peligro, a fin de darles una adecuada asistencia, como sucedió con los Budas de Bamayán. Sin embargo, en estos casos el sitio solo podría ser reconstruido, por lo que su autenticidad sería claramente cuestionable, a menos que este respaldada por estudios fidedignos, y nunca meramente especulativos (Khalaf, 2017).

5.- Conclusiones

Lo desarrollado en trabajo dogmático jurídico se puede concluir que la inscripción de un bien cultural y/o natural en la Lista del Patrimonio Mundial si genera obligaciones exigibles para el Estado. Sin embargo, el sistema actual presenta deficiencias que generan la dependencia de mecanismos extrajurídicos para lograr el cumplimiento de las obligaciones respecto del patrimonio cultural y natural de la humanidad.

A partir de la Declaración de Valor Universal Excepcional, realizada por el Comité del Patrimonio Mundial, el sitio pasa a formar parte de la Lista del Patrimonio Mundial, y en su caso puede ser también incluida en la Lista del Patrimonio en Peligro. De ello deriva inmediatamente una obligación de protección y conservación especial de dichos bienes, de mayor gravedad que aquella general contenida en el Art. 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, por cuanto pasan a ser bienes de interés común a toda la humanidad. Existen además razones fundadas para considerar que esa obligación existe también durante el proceso de nominación, e inclusive desde la incorporación del sitio en la lista tentativa.   

De la obligación de protección especial de los sitios de patrimonio mundial derivan dos obligaciones específicas: primero, la obligación de la comunidad internacional para cooperar y asistir al Estado en la protección del patrimonio mundial existente en su territorio; y en segundo término la obligación del Estado de administrar cooperativamente dicho patrimonio, en línea con las directrices e informes del Comité del Patrimonio Mundial, como contrapartida de la primera.

La administración colaborativa implica que la gestión del sitio debe realizarse siguiendo los lineamientos definidos por el Comité, realizando modificaciones normativas y de políticas públicas para asegurar la protección de dicho patrimonio. En este sentido el Comité ejerce la representación del interés universal. Esto no está exento de inconvenientes, ya que este mecanismo hace mucho más compleja la gobernanza estatal. Las problemáticas incluyen la limitación de la soberanía, la falta de representatividad y el eurocentrismo en las decisiones del Comité, el desincentivo de inversiones no ligadas al turismo, desplazando otras actividades económicas, la gentrificación acelerada, así como la afectación de los derechos de las comunidades locales y pueblos indígenas sobre la administración de sus propios territorios.

El cumplimiento de esta obligación de administración colaborativa se garantiza mediante los informes periódicos, y las misiones en terreno para constatar la situación del sitio, así como definir las medidas necesarias en casos de amenazas a la conservación del bien. Los mecanismos más fuertes son la Lista del Patrimonio en Peligro, y la eliminación de la Lista propiamente tal, aunque esta es una opción que se reserva para casos especialmente graves, ya que solo ha sido utilizada en tres oportunidades.  El Comité en todo caso prefiere utilizar la presión diplomática para el cumplimiento de sus objetivos, y las guías operacionales han adoptado estas facultades para asegurar su autonomía frente a los Estados, lo que le ha dado una mayor capacidad de hacer cumplir los objetivos de la Convención, sin que sea necesaria su reforma. Con todo, es evidente que estos mecanismos son bastante débiles, y en buena medida todos ellos se resumen en la coacción que la comunidad internacional, en respaldo de Unesco, pueda realizar en contra del Estado, que en definitiva conserva todas sus facultades soberanas sobre estos sitios.

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Citas

[1] Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas, Universidad de Valparaíso. ORCID 0000-0002-9773-5067

[2] Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

[3] Sobre la construcción de la presa de Asuán, y la campaña internacional de salvamento, se recomienda: De Simone (2024).

[4] Al 12 de febrero de 2025 todos los Estados miembros de la ONU han ratificado la Convención del Patrimonio de 1972, con la sola excepción del Principado de Liechtenstein. Forman parte del sistema Estados externos a la ONU, como es el caso de las Islas Cook, Niue, Palestina y la Santa Sede.

[5] Ambas listas pueden ser consultadas en el sitio web de Unesco: https://whc.unesco.org/es/list/

[6] Se han excluido del análisis las consideraciones sobre el patrimonio intangible, regulado en la Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales (2005).

[7] Si bien las estatuas de los budas fueron completamente destruidas, sobrevivieron las celdas de los monjes eremitas que habitaban el moro donde se hallaba el sitio.

[8] El entonces presidente de Panamá, Ricardo Martinelli, fue posteriormente acusado de corrupción, precisamente en relación a tratos con la empresa Odebrecht. El juicio sigue pendiente.