Por Mario Peña Chacón[1]

Los principios emergentes de progresividad y prohibición de regresividad en materia ambiental han experimentado una evolución significativa en los planos  doctrinario, jurisprudencial, convencional y constitucional. Sin embargo, fue a partir de la sentencia  Habitantes de La Oroya Vs. Perú, dictada el 27 de noviembre de 2023, que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) los aplicó por primera vez en un proceso contencioso, delineando sus contenidos, implicaciones, alcances y límites.  Posteriormente, en la Opinión Consultiva OC-32/25,  emitida el 29 de mayo de 2025 sobre Emergencia Climática y Derechos Humanos, la Corte reiteró y profundizó estos principios en el contexto de la crisis climática, consolidando su relevancia en el sistema interamericano.

Caso Habitantes de la Oroya Vs. Perú.  La Corte IDH determinó que el Decreto Supremo Nº 003-2017-MINAM, que modificó los valores máximos permisibles de dióxido de azufre en el aire, constituyó una medida deliberadamente regresiva en la protección del derecho al ambiente sano, en particular respecto del derecho al aire limpio.  Tal regresión careció de justificación suficiente conforme a las obligaciones internacionales del Estado, especialmente en lo relativo al deber de desarrollo progresivo  de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). En consecuencia, el Estado fue declarado responsable por violación del derecho al ambiente sano, tanto en su dimensión de exigibilidad inmediata como en la  prohibición de regresividad.

La Corte distinguió entre obligaciones de exigibilidad inmediata y aquellas de carácter progresivo, derivadas de las normas contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Reconoció que la realización progresiva de los DESCA no puede lograrse a corto plazo y requiere un enfoque flexible que refleje las realidades contextuales y las dificultades estructurales que enfrentan los Estados.  No obstante, subrayó que tal flexibilidad no exime al Estado de su obligación de  adoptar medidas, asignar recursos y establecer mecanismos que garanticen avances efectivos, conforme a sus capacidades económicas y financieras del Estado.

Asimismo, enfatizó que la implementación progresiva está sujeta a mecanismos de rendición de cuentas, y que su incumplimiento puede ser objeto de escrutinio ante las instancias competentes en materia de derechos humanos.  Como correlato de la obligación de progresividad,  reconoció  un deber condicionado de no regresividad, el cual no siempre debe interpretarse como una prohibición absoluta de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho.  Citando al perito Christian Courtis, la Corte consignó en nota al pie de página que: “si la progresividad en materia ambiental significa la adecuación de las medidas adoptadas al riesgo o afectación ambiental, serán medidas regresivas aquellas que rebajen injustificadamente los estándares ambientales existentes, sin evidencia de que los estándares anteriores fueran inadecuados a la luz de evidencia científica validada, o de que la situación ambiental haya mejorado y por ende sean adecuados otros estándares menos rigurosos”.

En este sentido, retomó lo señalado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, según el cual las medidas deliberadamente regresivas requieren una justificación rigurosa, basada en la totalidad de los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en el contexto del máximo aprovechamiento de los recursos disponibles por el Estado.  Asimismo,  recordó que la Comisión Interamericana ha sostenido que, para evaluar la compatibilidad de una medida regresiva con la Convención Americana, es necesario determinar si está justificada por razones de suficiente peso.  

En este marco, la Corte consideró que, dado que el propio Estado había establecido  en el Decreto Supremo Nº. 003-2008-MINAM que los estándares de calidad de aire fijados por la Organización Mundial de la Salud constituían  la guía para determinar los niveles máximos admisibles de riesgo ambiental y sanitario, cualquier modificación a dichos estándares debía ser cuidadosamente evaluada y plenamente justificada, considerando el conjunto de derechos involucrados y el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles.

Además, reiteró el deber de los Estados de actuar conforme al principio de precaución, a fin de prevenir posibles daños graves e irreversibles al ambiente, incluso ante la ausencia de evidencia científica.

En consecuencia, la Corte enfatizó que el Estado debe armonizar su normativa sobre calidad del aire de manera que los valores máximos permisibles de contaminantes como plomo, dióxido de azufre, cadmio, arsénico, material particulado y mercurio no excedan los límites necesarios para  proteger el ambiente y salud humana. Para ello, deberá considerar los criterios más recientes de la Organización Mundial de la Salud y la mejor evidencia científica disponible, actuando en todo momento conforme a su obligación de no regresividad en la implementación de estas medidas.

Opinión Consultiva 32/25: Emergencia Climática y Derechos Humanos.  Al desarrollar las obligaciones estatales en el contexto de la emergencia climática, la Corte IDH fundamentó su labor interpretativa en los principios rectores del sistema internacional de los derechos humanos,  en los principios y obligaciones esenciales en el contexto de la emergencia climática – con especial énfasis  en los principio de progresividad y no regresión-, así como en la mejor ciencia disponible y en conceptos clave como la resiliencia climática.

Respecto al alcance de la obligación de respetar los derechos y libertades derivados de la Convención Americana y el Protocolo de San Salvador, la Corte sostuvo que los  Estados deben abstenerse de todo comportamiento que genere un retroceso, ralentice o trunque el resultado de medidas necesarias para proteger los derechos humanos frente a los impactos del cambio climático.  En particular, subrayó la prohibición de medidas regresivas, derivada del principio de progresividad y no regresión, aplicable a todos los derechos amenazados en este contexto.  Esta prohibición  exige que cualquier retroceso en las políticas climáticas o ambientales que afecten derechos humanos sea excepcional, esté debidamente justificado con base en criterios objetivos, y cumpla con estándares de necesidad y proporcionalidad.

En relación con la obligación de adoptar medidas para asegurar el desarrollo progresivo de los DESCA, la Corte reiteró que esta se encuentra prevista en el artículo 1 del Protocolo de San Salvador y en los artículos 2 y 26 de la Convención Americana.  Al igual que en el caso Habitantes de la Oroya Vs. Perú, señaló que dicho deber se traduce en la adopción de medidas progresivas e inmediatas,  esenciales para prevenir los riesgos derivados de la emergencia climática.

La Corte precisó que la obligación de adoptar medidas progresivas implica un deber concreto y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad de los derechos.  Esto   no significa que, durante su  implementación, dichas obligaciones carezcan de contenido específico, ni que los Estados puedan aplazar indefinidamente la adopción de medidas.   Además, conlleva el deber de destinar el máximo de recursos disponibles para proteger a las personas y grupos que, por encontrarse en situaciones de vulnerabilidad, están expuestas a los impactos más severos del cambio climático.

Este deber de progresividad impone, a su vez,  una obligación de no regresividad respecto del grado de realización alcanzado en materia de derechos. En ese sentido la Corte reiteró que la regresividad en materia ambiental puede constituir una violación a la obligación de desarrollo progresivo si no se justifica adecuadamente, con relación a la mejor ciencia disponible y a criterios razonables de proporcionalidad y necesidad.

Asimismo, la Corte indicó que la adopción de disposiciones de derecho interno y de cooperación internacional deben estar guiadas por la obligación de desarrollo progresivo de los derechos humanos amenazados o afectados por la emergencia climática.

Al referirse a la protección de la naturaleza como sujeto de derechos, la Corte destacó que este enfoque resulta compatible con las obligaciones generales de derecho interno y con el principio de progresividad que rige la realización de los DESCA. Subrayó, además, que los Estados no solo deben abstenerse de causar  daños ambientales significativos, sino que tienen la obligación positiva de adoptar medidas orientadas a la protección, restauración y regeneración de los ecosistemas, guiadas por el principio de no regresividad.

En cuanto a la equidad intergeneracional, la Corte la vinculó estrechamente con los principios de prevención, precaución y progresividad, destacando la obligación de los Estados de promover activamente políticas ambientales que garanticen condiciones de estabilidad ecológica para que generaciones futuras dispongan de oportunidades de desarrollo equivalentes a las actuales.

Respecto al deber de definir una meta adecuada de mitigación, la Corte consideró que, en el marco de su deber de regulación, los Estados deben establecer metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), guiadas centralmente por los principios de progresividad y de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Estas metas deben ser lo más ambiciosas posible, estar contenidas en normas vinculantes, incluir plazos concretos para su cumplimiento y elevarse progresivamente conforme al principio de progresividad. Además, advirtió que las medidas regresivas respecto de dichas metas deben ser justificadas cuidadosamente, ya que, en principio, resultan contrarias a las obligaciones convencionales de los Estados Parte.

Finalmente, en relación con  el deber de definir y mantener actualizado el plan nacional de adaptación, la Corte subrayó que se  trata de una obligación de exigibilidad inmediata. Sin embargo, la implementación de las medidas contenidas en dicho plan será, por su naturaleza, progresiva, y deberá adaptarse a las capacidades nacionales, el avance científico y las circunstancias cambiantes. A la luz del principio de progresividad, la Corte sostuvo que los Estados deben garantizar que sus metas y planes de adaptación climática sean progresivamente más ambiciosos.

Conclusiones. Con base en lo expuesto, puede concluirse que la Corte IDH ha consolidado una doctrina robusta sobre los principios de progresividad y no regresión ambiental, articulando sus exigencias tanto en el contexto contencioso como consultivo. Mientras que en el caso La Oroya se sancionó una regresión normativa específica por vulnerar el derecho al ambiente sano, en la Opinión Consultiva se delineó un marco estructural más amplio, que vincula estos principios con la emergencia climática, la equidad intergeneracional y la obligación de adoptar medidas ambiciosas y sostenidas. Ambos pronunciamientos refuerzan la exigibilidad de los DESCA, la centralidad de la mejor ciencia disponible y la necesidad de justificar rigurosamente cualquier retroceso, consolidando así un estándar interamericano que obliga a los Estados a avanzar de forma coherente, transparente y responsable en la protección ambiental y de los derechos humanos.

Citas

[1] Consultor, investigador, abogado litigante y profesor de derecho del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica y sus Maestrías en Derecho Ambiental y Derecho Público. Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y corresponsal nacional del Centré International de Droit Comparé de l´Environnement (CIDCE).