Por Claudia Jessica Mosqueira[1]

Resumen:  El objetivo del presente trabajo es analizar ciertas normas jurídicas pertenecientes a los países de Chile y Costa Rica vinculados con la figura de los tribunales ambientales, y así utilizarlos como modelo comparativo para la creación e implementación de los tribunales ambientales en el sistema jurídico paraguayo.

A lo largo del trabajo se hace referencia a los aspectos fundamentales de la normativa constitucional y ambiental vigente en cada uno de los países aludidos, así como a la evolución y la conformación de los tribunales ambientales. Esta es una investigación de carácter exploratorio en la cual se utilizó el método de observación documental, y dentro de las posibles modalidades se implementó la “observación directa”, ya que los datos se recogieron directamente de los fenómenos percibidos mediante registros sistematizados durante el proceso de recolección. Asimismo, se utilizó el método analítico y los datos cualitativos recogidos fueron secundarios (análisis de registros, escritos, tales como doctrina y normativa).

Palabras claves: Tribunales ambientales, Chile, Costa Rica, Paraguay, Justicia, Norma ambiental.

Abstract: The objective of this paper is to analyze certain legal regulations belonging to the countries of Chile and Costa Rica linked to the figure of environmental courts, and thus use them as a comparative model for the creation and implementation of environmental courts in the Paraguayan legal system.

Throughout the paper, reference is made to the fundamental aspects of the constitutional and environmental regulations in force in each of the countries mentioned, as well as to the evolution and formation of environmental courts. This is an exploratory research in which the documentary observation method was used, and within the possible modalities, «direct observation» was implemented, since the data was collected directly from the phenomena perceived through systematized records during the collection process. Likewise, the analytical method was used and the qualitative data collected were secondary (analysis of records, writings, such as doctrine and regulations).

Keywords: Environmental courts, Chile, Costa Rica, Paraguay, Justice, Environmental norm.

1. Introducción

La creación de tribunales o salas especializadas en materia ambiental está, en el centro de la discusión académica y política en el sector de ambiente y desarrollo sostenible en el mundo. Esto se debe al aumento de los conflictos ambientales a nivel mundial y a la falta de eficacia administrativa para abordarlos, siendo cuestiones propias de la situación que afronta la gestión pública ambiental. Sumado a ello, la falta de especialidad de los operadores jurídicos en materia ambiental sigue siendo un gran obstáculo de acceso a la justicia ambiental. En la mayoría de los países, la jurisdicción natural para estos pleitos es la administrativa, civil y penal. El acceso a la justicia ambiental envuelve un conjunto de instrumentos jurídicos nacionales e internacionales, y no solamente judiciales, sino administrativos, políticos y culturales   que permitan la efectividad de los derechos. Es en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano, o Declaración de Estocolmo de 1972, en donde por primera vez se habla de la oportunidad  que se le debe brindar  a las personas  o grupos  de personas  para ejercer  los recursos  necesarios  para obtener  una indemnización, en caso  de daño  o deterioro  del medio  ambiente. En la declaración de Estocolmo se reconoce que las personas pueden  participar  individual  o colectivamente  en el ejercicio  de acciones  y recursos  a favor  del medio ambiente, es decir, a favor  de derechos  que son  de todos, de una  colectividad. Esta declaración se convierte en un hito importante   para el derecho del medio ambiente  en tanto  reconoce  el medio  ambiente  como bien  objeto  de protección jurídica. En la declaración de la Conferencia  de las Naciones Unidas, se establece:

Principio 1: El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.

Principio 23: Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá, la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernen directamente a su medio ambiente y, cuando éste haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.

En la Declaración de Río sobre  el medio  ambiente  y el  desarrollo, de la Conferencia  de las Naciones  Unidas  sobre  el Medio Ambiente  y el desarrollo  de 1992, es donde  se fija claramente  y como uno de los principios  rectores  para el mejoramiento  y protección  del medio ambiente, la participación  de las personas  y organizaciones  a través  de los diferentes  medios que los países   establecieran  y se fijó  la responsabilidad  de los países  de proporcionar  a estos  actores  el  acceso  efectivo  a los procedimientos  judiciales  y administrativos, así como los recursos  necesarios.  Así el Principio 10 establece que:

1. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes. –

Los principios de acceso  a la justicia ambiental  fijados  en la Declaración de Río  1992, han  sido  fundamental  para la adopción  de normativas  a nivel  nacional  e internacional pues han servido  como criterios  de interpretación  por los  diferentes  tribunales  nacionales  e internacionales.

Los principios de prevención, precaución, contaminador pagador y recomposición integral del ambiente necesitan verse reforzados por normas procesales que permitan su correcta y efectiva aplicación en los procesos donde se discuten controversias jurídico-ambientales. La prevención es el principio fundamental y, a la vez, la regla clave tanto para el derecho de daños como en el derecho ambiental.

El derecho ambiental es una legislación en vías de formación que aún no ha uniformado los procedimientos para el conocimiento de conflictos de esta naturaleza tan singular. Ello puede significar que eventualmente, una vez planteado un problema de naturaleza jurídico-ambiental, la autoridad jurisdiccional competente tenga que resolver el conflicto sometido a su decisión en ausencia de normas ambientales específicas, o bien mediante normas que no sean totalmente idóneas para el tratamiento del caso concreto (Riquelme 2013). Los tribunales ambientales han sido concebidos de manera específica como una solución justa y transparente para avanzar en la búsqueda del equilibrio armónico entre la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo (Burdyshaw 2012). Resulta entonces fundamental que las cortes y tribunales ambientales puedan estar facultados para adoptar enfoques integrados, de manera que les sea posible abarcar las diferentes leyes ambientales en su conjunto, a diferencia de lo que ocurre con los tribunales ordinarios, que no pueden actuar de esta forma (Burdyshaw 2012).

Pino Miklavec (2013) destaca la importancia de la preparación y capacitación de los jueces ante la complejidad (técnica y científica) de los conflictos ambientales y la naturaleza difusa de los derechos e intereses colectivos en la justicia ambiental. Y en este sentido, se discute un nuevo perfil de juez en materia ambiental que sea capaz de enjuiciar los conflictos ambientales.

Un aspecto adicional que se encuentra directamente relacionado con el ámbito social es el fenómeno del constitucionalismo latinoamericano a partir de la Conferencia de Estocolmo de 1972 el cual sin dudas cooperó para que los países de la región tendieran a la creación de tribunales ambientales.

Este proceso social y político se ha destacado a nivel mundial durante los últimos años y constituyó un movimiento que implicó el reconocimiento de “nuevos” derechos dentro del ámbito de las constituciones nacionales de cada país, siendo uno de ellos la protección del ambiente y el poder gozar de un ambiente sano.

A lo largo del documento se hace referencia a los aspectos fundamentales de la normativa vigente en cada uno de los países mencionados, así como a la evolución y la conformación de los tribunales ambientales. El criterio de selección de los países se fundamentó en los casos en donde la legislación pudo realizar un aporte relevante, y en donde se contaba con experiencia respecto del funcionamiento de los tribunales ambientales y así utilizarlos como modelo comparativo para la creación e implementación de los tribunales ambientales en el sistema jurídico paraguayo.

II.- Materiales y métodos

En el presente trabajo se ha utilizado el método de observación documental que consiste en obtener información mediante la percepción selectiva, ilustrada e interpretativa de un fenómeno determinado. Dentro de las posibles modalidades se implementó la “observación directa”, ya que los datos se recogieron directamente de los fenómenos percibidos mediante registros sistematizados durante el proceso de recolección.  Asimismo, se utilizó el método analítico y los datos cualitativos recogidos fueron secundarios (análisis de registros escritos, tales como doctrina y normativa).

III.- Chile : Normativa aplicable y conformación de tribunales ambientales

La Constitución Política de Chile desde 1980 reconoce en su artículo 19, inciso 7, el derecho a la libertad personal y a la seguridad individual, y el inciso 8 del mismo artículo establece lo siguiente: “El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. La ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente”. Lo relevante de esta carta magna radica en que se ha incluido desde hace muchos años el derecho al ambiente dentro de derechos humanos básicos como la libertad y la seguridad. De esta manera se le ubica en un lugar preferencial, al menos desde el ámbito teórico y normativo.

La Ley N° 20.600 (artículo 5) estableció la creación de tres de ellos en este país: – Primer tribunal ambiental, con asiento en Antofagasta (aún no constituido). – Segundo tribunal ambiental, con asiento en Santiago. Tiene competencia para conocer las causas originadas en las regiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins y Maule. Además, tiene competencia para aquellos reclamos generados entre las regiones de Arica, Parinacota y Coquimbo, hasta que entre en funciones el Primer tribunal ambiental. – Tercer tribunal ambiental, con asiento en Valdivia. Tiene competencia para conocer las causas presentadas entre las regiones de Biobío y Magallanes. Es importante destacar que esta clase de tribunales se encuentra funcionando en Chile desde el año 2012. La Ley N° 20.600 establece en el artículo 1º que los tribunales ambientales son órganos jurisdiccionales especiales, sujetos a la superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema, cuya función es resolver las controversias medioambientales de su competencia y ocuparse de los demás asuntos que la ley somete a su conocimiento. A su vez, conforme a lo establecido en el artículo 3, cada tribunal ambiental está integrado por tres ministros. Dos de ellos deben tener título de abogado, haber ejercido la profesión al menos diez años y haberse destacado en la actividad profesional o académica especializada en materias de derecho administrativo o ambiental. El tercero debe ser un licenciado en Ciencias con especialización en materias ambientales y con al menos diez años de ejercicio profesional. El cargo de ministro titular de tribunal ambiental es de dedicación exclusiva e incompatible con todo otro empleo, cargo, función o comisión, remunerada o no, que se ejerza en entidades privadas o públicas, sean estas últimas fiscales, municipales, fiscales autónomas o semifiscales, en empresas del Estado o en las que éste tenga participación por aportes de capital. Asimismo, es incompatible con todo cargo  de elección popular (artículo 3 de la Ley Nº 20.600). La Ley N° 20.600 establece que debe crearse un tribunal ambiental con asiento en cada una de las comunas del país, lo cual planteó un desafío a futuro. También agregó que los tribunales ambientales funcionarán en forma permanente y fijarán sus días y horarios de sesión. En todo caso deberán sesionar en sala legalmente constituida para la resolución de las causas, o al menos tres días a la semana (artículo 6). El quórum para sesionar será de tres miembros, y los acuerdos se adoptarán por mayoría. Adicionalmente, para servicios específicos referidos a alguna de las causas o materias que esté conociendo, el tribunal podrá contratar expertos en el tema. De acuerdo a lo establecido en el artículo 17 de la Ley Nº 20.600, los tribunales ambientales de Chile son competentes para: 1) Conocer de los reclamos que se interpongan en contra de las normas de calidad ambiental. 2) Conocer las demandas para obtener la reparación del ambiente dañado. Será competente para conocer de estos asuntos el tribunal ambiental del lugar en que se haya originado el hecho que causa el daño, o el de cualquier lugar en que el daño se haya producido, a elección del afectado. 3) Conocer los reclamos en contra de las resoluciones de la Superintendencia del Medio Ambiente. 4) Conocer los reclamos que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental. 5) Conocer los reclamos que se interpongan en contra de los actos administrativos que dicten los Ministerios o servicios públicos para la ejecución o implementación de las normas de calidad, de emisión y los planes de prevención o descontaminación, cuando estos infrinjan la ley, las normas o los objetivos de los instrumentos señalados.6) Conocer los reclamos en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. 7) Conocer todos los demás asuntos que señalen las leyes. El tribunal dará a conocer la resolución que admite la tramitación del reclamo o la demanda por daño ambiental mediante la publicación de un aviso en su sitio electrónico (artículo 19 de la Ley Nº 20.600), incorporando esta tecnología de avanzada desde su inicio. De esta manera se puede evitar el traspaso de los sistemas de notificación existentes en la mayoría de los países de América Latina, en donde suelen continuar siendo escritos y presenciales, lo cual extiende los plazos administrativos y judiciales de resolución. Dentro de los treinta días siguientes a la publicación de dicho aviso, cualquier persona, natural o jurídica, que no sea parte en el proceso, que posea reconocida idoneidad técnica y profesional en la materia objeto del asunto sometido al conocimiento del tribunal ambiental y que invoque la protección de un interés público, podrá presentar, por escrito y con patrocinio de abogado, una opinión con sus comentarios, observaciones o sugerencias. La entrega de la opinión escrita no suspenderá ni alterará la tramitación del procedimiento, pero el tribunal deberá considerarla en la sentencia definitiva. La presentación de la opinión escrita no conferirá a quien la haya emitido la calidad de parte, ni le otorgará ninguna posibilidad de actuación adicional en el proceso (artículo 19 de la Ley Nº 20.600).

IV.- Costa Rica : Normativa aplicable y conformación de tribunales ambientales

Este país ha incorporado en su Carta Magna (año 1994) el derecho a un ambiente sano, la responsabilidad del Estado a garantizar, defender y preservar ese derecho, así como la acción popular (artículo 50 de la Carta Fundamental de Costa Rica). Después de 1994 el país ha cambiado sustancialmente de rumbo en su política legislativa de conservación de la naturaleza y protección del ambiente, al haberse aprobado una gran cantidad de normas e instrumentos internacionales. Originalmente el texto constitucional tuvo como objetivo contemplar el bienestar de los habitantes, el estímulo a la producción, así como el justo reparto de la riqueza. También dispuso consagrar, a través de reforma, el derecho al ambiente, el cual es considerado como un derecho subjetivo pero otorgado a todos los ciudadanos, concebido erga omnes, exigible libremente por cualquiera porque constituye el típico caso de los intereses difusos. Y también en forma genérica se le otorga legitimación a toda persona para denunciar tanto su infracción, como el derecho a reclamar cualquier tipo de daño causado. Se trata de un verdadero derecho de solidaridad porque se encomienda al Estado la obligación de las responsabilidades y sanciones frente a la infracción del derecho (Zeledón 2002). La Ley orgánica del ambiente N° 7554 de 1995 establece la creación del tribunal ambiental administrativo, con sede en la ciudad de San José de Costa Rica y con competencia en todo el territorio nacional (artículo 109). Se estructuró como un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía y con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones (artículo 109). Sus fallos agotan la vía administrativa y sus resoluciones son de acatamiento obligatorio, a diferencia de lo que ocurre en Chile, en donde se cuenta con una instancia judicial especializada en el área ambiental. Cabe aclarar que en caso de que una de las partes (actor o demandado) del procedimiento administrativo de índole ambiental se considere perjudicada por parte de la resolución de este tribunal, dicha parte podrá tramitar su reclamo ante la justicia Contencioso Administrativa y ante la vía judicial. Por eso, de ninguna manera se estaría dejando al ciudadano sin la posibilidad de ejercer su derecho de defensa, ya que sus posibilidades iban a quedar limitadas a esta única resolución administrativa.

El tribunal ambiental administrativo está integrado por tres miembros titulares y tres suplentes, todos de nombramiento del Consejo Nacional Ambiental, por un período de seis años (artículo 104). Para ser miembro del tribunal ambiental administrativo se requiere ser profesional con experiencia en materia ambiental. Los miembros deben trabajar a tiempo completo y ser personas que, en razón de sus antecedentes, títulos profesionales y reconocida competencia en la materia, sean garantía de imparcialidad y acierto en el desempeño de sus funciones (artículo 105). El tribunal ambiental administrativo realiza sus funciones sujeto a los principios de oralidad, ofcialidad, celeridad e inmediación de la prueba (artículo  106) y tiene la obligación de asesorarse por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuando el caso planteado en la denuncia así lo amerite. También puede ser asesorado por cualquier organismo, nacional e internacional o por personas físicas o jurídicas (artículo 109). De acuerdo al artículo 111 de la Ley N° 7554 de 1995, el tribunal ambiental es competente para: a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y a los recursos naturales. b) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales. c) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales. d) Las resoluciones del tribunal ambiental administrativo serán irrecurribles. El trámite ante el tribunal ambiental administrativo no estará sujeto a ninguna formalidad. La denuncia podrá presentarse por cualquier medio de comunicación, incluso oral (artículo 112).

V.- Paraguay: Justicia Ambiental y los Tribunales Judiciales.

El conjunto de derechos, y mecanismos establecidos por la sociedad para la defensa ambiental configuran el derecho de acceso a la justicia ambiental, como forma específica de acceso a la justicia, que tiene como fin la defensa y protección de los bienes, derechos e intereses colectivos.

El acceso a la justicia en un derecho que sirve de garantía para la protección de los demás derechos, en desarrollo del principio según el cual, un derecho sin garantía no es derecho.

La Constitución Nacional Paraguaya de 1992 consagra un conjunto de principios, derechos y garantías que rigen los destinos del Derecho ambiental, los cuales encuentran su fundamento en el respeto de la dignidad humana, vale decir, en los derechos humanos, y que convierten formalmente al Estado Paraguayo en lo que se ha denominado en la doctrina en un Estado Constitucional.

El marco constitucional paraguayo es abundante y proclive en derechos, deberes, responsabilidades, acciones, procedimientos e instituciones para la protección y defensa de los derechos colectivos y en especial los ambientales, así lo componen:

-El derecho a gozar de un ambiente saludable Art. 7 CN: “Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado”.

– Protección ambiental Art. 8 CN:   “Las actividades susceptibles de producir alteración ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas”…..

-El derecho al acceso a la información ambiental se consagra en el Artículo 28 CN: “Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos”.

-El derecho a la defensa de los intereses difusos Art. 38 CN: “Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente,.… y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo”.

-El derecho al acceso a la justicia art. 47 CN:
“El Estado garantizará a todos los habitantes de la República:
La igualdad para el acceso a la justicia” …

La justiciabilidad de los derechos ambientales en Paraguay no tiene una jurisdicción especializada, las causas ambientales las conocen los jueces y tribunales del país, dependiendo de la característica de la entidad pública o particular de donde proceda la amenaza y del tipo de responsabilidad que se pretenda derivar del daño.

Paraguay no cuenta con tribunales especializados en materia ambiental, empero los juzgados penales de garantías poseen fuero penal ambiental, los tribunales de sentencia y la Corte Suprema de Justicia son los encargados de resolver las diferentes acciones para lograr la verdadera justicia ambiental.

VI.- Conclusiones

El acceso a la justicia ambiental es considerado como un derecho humano fundamental, sirve para ejercer los derechos y defenderlos en el sistema democrático y en el estado social de derecho, que tiene por objeto garantizar los derechos de todas las personas por igual, y no simplemente proclamar formalmente los derechos.

En relación con este derecho de acceso a la justicia ambiental y con la creación de tribunales ambientales en el Paraguay se determinará la idoneidad de los jueces para el conocimiento de asuntos de índole ambiental y para llegar a la solución justa y transparente para avanzar en la búsqueda del equilibrio armónico entre la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo. La docente Andrea Meroi a señalado en el desarrollo del módulo sobre los alcances del Acceso a la jurisdicción y su Vinculación con el derecho de acción y el Derecho a ser oído “day in court”.

No obstante, la falta de Tribunales ambientales especializados para la resolución de los conflictos ambientales se convierte aun en un obstáculo para el acceso a la justicia ambiental, por cuanto la falta de especialización no favorece el avance de criterios de interpretación coherentes y consistentes sobre los diferentes temas y problemas que se presentan al momento de resolver los conflictos ambientales en las instancias judiciales. No cabe duda que la especialización constituye la mejor vía para la eficiencia y los beneficios de calidad.

VII.- Referencias Bibliográficas

• Burdyshaw, C. 2012. “¿Qué puede aprender Chile de la experiencia de otros tribunales ambientales en el mundo?”. Justicia Ambiental 4: 93–120.
• Pino Miklavec, N. (2013). Tutela judicial administrativa de los intereses ambientales: estudio comparativo de los ordenamientos español y argentino Madrid: Aranzadi.
• Meroi Andrea  Guía – Acceso a la jurisdicción y derecho de defensa
• Riquelme C. 2013. “Los tribunales ambientales en Chile. ¿Un avance hacia la implementación del derecho de acceso a la justicia ambiental?”. Revista Catalana de Dret Ambiental 4(1): 1-43
• Poder Judicial de la República de Chile, Ley N° 20.600 (tribunales ambientales), 28/06/2012.
• República de Chile, Constitución política, 1980.
• República de Costa Rica, Constitución política, 1949.
• República de Costa Rica, Ley orgánica del ambiente N° 7.554 (Tribunal Administrativo Ambiental), 4/10/1995.
• Constitución Nacional Paraguaya 1992
• Declaración de Estocolmo 1972
• Declaración de Rio 1992.

 Citas 

[1]Doctoranda en Ciencias Jurídicas.  Máster en Derecho Ambiental.  Docente de Derecho Ambiental de la Universidad Nacional de Villarrica del Espíritu Santo (UNVES). Docente del curso de Derecho Ambiental de la Maestría de la Universidad del Norte. Ex Juez Penal de Garantías de la Segunda Circunscripción Judicial del  Guaira- Paraguay