Por Eliana Gisela Privitera[1]

Resumen

Este estudio analizó el marco normativo en Argentina relativo a la conversión de residuos en energía (Waste-to-Energy), contrastándolo con experiencias del derecho comparado, la jurisprudencia reciente, las políticas públicas metropolitanas y la viabilidad técnica de las plantas de tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos (RSU). La metodología empleada fue un análisis documental descriptivo de normativas, estudios territoriales (como los del ECOM Rosario), informes científicos, evaluaciones de ciclo de vida y el nuevo texto constitucional santafesino sancionado en 2025. Los resultados demostraron que Argentina carece de una regulación marco, predominando un encuadre legal que prioriza el reciclaje. Sin embargo, normativas específicas permiten excepciones industriales y el análisis internacional demuestra que las tecnologías térmicas (pirólisis y gasificación) ofrecen mayores tasas de desvío de vertederos y eficiencia energética. Asimismo, la reforma constitucional de Santa Fe eleva a rango constitucional los principios de prevención y precaución ambientales y la autonomía municipal. Se concluyó que mientras el mundo avanza hacia plantas de alta eficiencia, Argentina requiere una transición jurídica que armonice la economía circular y la autonomía municipal con estas alternativas para la fracción no reciclable.

Palabras clave

Derecho administrativo, derecho ambiental, economía circular, residuos sólidos urbanos, valorización energética, Waste-to-Energy.

Legal analysis of the energy recovery of municipal solid waste in Santa Fe, Argentina

Abstract

This study an alyzed Argentina’s regulatory frame work regarding waste-to-energy (WtE) conversion, contrasting it with comparative law, recent case law, metropolitan public policies, and the technical feasibility of municipal solid waste (MSW) treatment plants. The methodology employed was a descriptive documentary analysis of regulations, territorial studies (such as those of ECOM Rosario), scientific reports, life-cycle assessments, and the new Santa Fe provincial constitutional text enacted in 2025. The results showed that Argentina lacks a unified national law, with a restrictive frame work prioritizing recycling predominating. However, specific regulation sallow industrial exceptions, and international analysis demonstrates that thermal technologies (pyrolysis and gasification) offer higher land fill-diversion rates and energy efficiency. In addition, Santa Fe’s constitutional reform elevated the principles of environmental prevention and precaution, as well as municipal autonomy, to constitution al rank. It was concluded that while the world moves to ward high-efficiency plants, Argentina requires a legal transition that harmonizes the circular economy and municipal autonomy with these alternatives for the non-recyclable fraction.

Keywords

Administrative law, circular economy, energy recovery, environment allow, municipal solid waste, Waste-to-Energy.

Introducción

En la República Argentina, el tratamiento y disposición final de los residuos representa un desafío ambiental y jurídico ineludible. En el ámbito nacional, la Ley General del Ambiente (Ley 25.675, 2002) establece los presupuestos mínimos¹ para el logro de una gestión sustentable y define la política ambiental nacional. Sin embargo, frente a tecnologías como la conversión de residuos en energía (Waste-to-Energy o WtE)², en Argentina no existe normativa que contemple, ni la admisión ni la prohibición de esta tecnología. El marco legal actual resulta descentralizado y condicionado por las realidades territoriales provinciales que limitan estrictamente la incineración.

A nivel local, la urgencia de estas políticas se evidencia en los inventarios de emisiones; por ejemplo, la provincia de Santa Fe genera 23,4 millones de toneladas anuales de Gases de Efecto Invernadero (GEI), de las cuales el sector de residuos explica el 5% (Municipalidad de Rosario, 2014). Asimismo, la provincia posee un índice de generación de residuos de 1.1 kg por habitante al día, compuestos en un 50% por fracción orgánica (Ministerio de Ambiente y Cambio Climático de Santa Fe, s.f.). Se plantea la hipótesis de que la falta de unificación legislativa ralentiza la adopción de infraestructuras eficientes, distanciando al país de los estándares internacionales donde el WtE reduce drásticamente las emisiones frente a los vertederos.

La propia Ley nacional N°25.675 precisa el alcance de esta noción en su artículo 6°, al establecer que por presupuesto mínimo debe entenderse “toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental”. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” (Poder Legislativo Nacional, 2002, art. 6). Esta definición normativa resulta decisiva para el objeto de este trabajo, en la medida en que fija el piso mínimo de protección ambiental federal sobre el cual se construyen -o deberían construirse- los marcos provinciales y municipales referidos a la valorización energética de residuos, y explica por qué la ausencia de una ley específica de WtE a nivel nacional deja librada esta materia a un mosaico de soluciones provinciales de alcance desigual.

Materiales y métodos

Se desarrolló un diseño de investigación documental, cualitativo y descriptivo. Se analizaron como fuentes primarias las normativas nacionales vigentes (Leyes 25.675, 25.916, 25.612, 27.520 y 27.191), así como legislaciones provinciales: Ley 13.055, Ley 11.872, Ley 14.019, la reciente Ley Orgánica de Municipalidades N.° 14.436 (Poder Legislativo de la Provincia de Santa Fe, 2026) y la Resolución 040/21 de Santa Fe. En materia de logística y composición, se evaluaron informes técnicos del Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM) Rosario³ elaborados junto a la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y la Universidad Católica Argentina (UCA). En materia jurisprudencial, se analizó el precedente “Worms Argentina S.A. c/ Comuna de Fighiera”. Se incorporó, asimismo, el nuevo texto constitucional provincial sancionado por la Convención Reformadora el 10 de septiembre de 2025 (Convención Reformadora de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, 2025), en particular sus disposiciones en materia ambiental, hídrica y de autonomía municipal. Para el análisis del derecho comparado, se revisó la normativa europea, reportes técnicos (URS Corporation) y casos de estudio (Mizushima Eco-Works).

Resultados

A nivel nacional, la Ley 25.916 (2004) constituye el marco general para los RSU, sin regular explícitamente la generación energética. Contrariamente, para los residuos industriales, la Ley 25.612 (2002) y el Decreto 1/2025 habilitan la valorización energética de residuos con alto poder calorífico. En el nivel provincial, Santa Fe se rige por la Ley 13.055, que orienta hacia la economía circular desalentando la incineración. Sin embargo, la realidad de la disposición final es crítica: se estima que existen 400 basurales a cielo abierto en la provincia, lo que ha motivado inversiones provinciales superiores a $500 millones para el cierre de grandes basurales como el de Venado Tuerto (Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 2026a). En el plano jurisprudencial, el fallo “Worms Argentina S.A. c/ Comuna de Fighiera” (Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 2021) ratificó la clausura comunal de una planta de tratamiento por riesgos sanitarios, convalidando el poder de policía ambiental local bajo el principio in dubio pro ambiente.

A nivel de proyectos legislativos, la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación registra al menos dos iniciativas específicas vinculadas a la valorización energética, aunque circunscriptas a la corriente de residuos eléctricos y electrónicos (RAEE) y no a los RSU en general. El proyecto presentado por Ciciliani et al. (2014) definió normativamente la valorización energética como el uso de residuos combustibles para generar energía mediante su incineración directa, con o sin otros residuos, pero con recuperación de calor, diferenciándola expresamente del reciclado e incluyéndola entre los objetivos de la ley, aunque sin otorgarle prioridad frente a la reutilización y el reciclado. En sentido convergente, el proyecto presentado por Ávila (2019) ubicó la valorización energética en el penúltimo escalón de una escala de prioridades de tratamiento (reutilización, reciclado, valorización energética y eliminación), reproduciendo la jerarquía europea de gestión de residuos. Ninguna de las dos iniciativas obtuvo sanción legislativa: la primera no registra dictamen de comisión, mientras que la segunda perdió estado parlamentario y fue reproducida bajo el expediente 1298-D-21 sin lograr tampoco su aprobación. Esta reiteración de proyectos frustrados confirma, a nivel del Congreso de la Nación, el patrón identificado en el plano provincial: la valorización energética carece de regulación legislativa o su extensiónno va más allá de corrientes de residuos específicas.

La gestión territorial de los residuos está fuertemente atravesada por la logística. Informes del ECOM advierten sobre la ineficiencia energética actual en la recolección y transporte de residuos domiciliarios (ECOM, 2024), indicando el alto costo y las emisiones asociadas al traslado hacia vertederos periféricos. A su vez, los análisis sobre la cadena de valor de reciclables y orgánicos (ECOM, 2023; ECOM, 2026a) reflejan una planificación interjurisdiccional madura en el Gran Rosario para separar materiales, perfilando con claridad cuál es la fracción de rechazo disponible. Este andamiaje se inscribe en las competencias ratificadas por la nueva Ley Orgánica de Municipalidades N.° 14.436 de abril de 2026 (Poder Legislativo de la Provincia de Santa Fe, 2026), que afianza la autonomía de los gobiernos locales.

A nivel técnico internacional, los informes de evaluación demuestran la viabilidad de las tecnologías térmicas (URS Corporation, 2005a; URS Corporation, 2005b). Los procesos de conversión térmica operan en ambientes reductores a temperaturas entre 700 °F y 10 000 °F. Estos sistemas presurizados evitan la formación de compuestos no deseados y alcanzan tasas de desvío de vertederos del 80 % al 99 % y eficiencias energéticas superiores a los 500 kWh/ton, superando ampliamente a los sistemas biológicos (URS Corporation, 2005a). En el derecho comparado, la planta Mizushima Eco-Works (MEW) en Japón evidenció cómo un modelo público-privado procesó 555 toneladas/día reduciendo el uso de vertederos entre 2005 y 2025. No obstante, el caso demostró que la complejidad técnica requiere una reinversión sustancial tras 20 años de vida útil, motivo por el cual la ciudad de Kurashiki optó por reemplazarla por un incinerador municipal más simple (Mizushima Eco-Works, 2025).

La reforma constitucional de Santa Fe (2025)

La sanción de la nueva Constitución de la Provincia de Santa Fe, aprobada por la Convención Reformadora el 10 de septiembre de 2025, profundiza el marco normativo relevante para la valorización energética de residuos. El artículo 33 eleva a rango constitucional el derecho a un ambiente sano y sostenible, estableciendo los principios de prevención, precaución, equidad intergeneracional, progresividad y no regresividad como ejes de la política ambiental provincial, e impone la adopción de medidas ante todo daño ambiental significativo (Convención Reformadora de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, 2025). El artículo 34 consagra, por su parte, el agua como bien colectivo de uso común e indivisible, reforzando la exigencia de una gestión hídrica integrada que resulta pertinente para evaluar las externalidades de las tecnologías térmicas de conversión. En materia de competencias, el artículo 90, inciso 17, faculta a la Legislatura a legislar en materia ambiental y de ordenamiento territorial, aclarando expresamente que ello opera sin perjuicio de las competencias municipales concurrentes; mientras que el artículo 155 profundiza la autonomía municipal, habilitando cartas orgánicas que regulen la gestión de los intereses locales. Este nuevo diseño constitucional no crea, por sí mismo, una ley unificada de valorización energética, pero consolida el fundamento jurídico sobre el cual deberá articularse cualquier futura armonización normativa federal o provincial en la materia.

Discusión

Los resultados revelan una asimetría entre el debate argentino y la viabilidad técnica global. Informes técnicos (URS Corporation, 2005b) y los análisis de ciclo de vida demuestran que las tecnologías de conversión térmica generan ahorros energéticos significativos y reducen las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx) y azufre (SOx) frente a los vertederos tradicionales. En contraste, en Argentina predominan leyes que blindan el reciclaje primario. Además, la ineficiencia energética del transporte hacia los rellenos sanitarios tradicionales, tal como advierten los estudios del ECOM (2024), demuestra que depender exclusivamente del enterramiento perimetral acarrea costos logísticos insostenibles.

Desde una perspectiva de derecho comparado, la doctrina reciente coincide en que la construcción de un verdadero Estado de Derecho en materia ambiental exige la confluencia de múltiples componentes institucionales: mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas que permitan medir con precisión el estado del ambiente y las presiones que lo afectan; dispositivos de control de la corrupción y de las conductas no éticas en la gestión pública; sistemas de gestión ambiental con sustento legal que ponderen adecuadamente el riesgo ambiental y la vulnerabilidad socioeconómica frente al deterioro del entorno; evaluaciones ambientales de carácter multidimensional y policéntrico, capaces de captar la complejidad de las relaciones socioecológicas; herramientas de modelización cuantitativa y cualitativa fundadas en los mejores estándares científicos y éticos disponibles; una gobernanza ambiental cooperativa y adaptativa que incorpore a actores de diversos orígenes socioeconómicos y culturales -incluidas las comunidades locales, los pueblos indígenas, las mujeres y otros grupos históricamente postergados-; mecanismos de coordinación interjurisdiccional, tales como redes regionales de aplicación y cumplimiento normativo e intercambio de información; y, finalmente, la educación jurídica ambiental y el fortalecimiento de capacidades, apoyados en nuevas tecnologías que faciliten el acceso a la información y que respeten los saberes y prácticas consuetudinarios (Peña Chacón, 2019). Aplicado al caso argentino, este marco conceptual permite advertir que la ausencia de una ley nacional unificada en materia de WtE no constituye solo un vacío normativo puntual, sino la manifestación de una debilidad más amplia en los componentes de monitoreo, coordinación interjurisdiccional y modelización técnica que la propia doctrina identifica como necesarios para consolidar un Estado de Derecho ambiental efectivo.

El cierre programado de la planta japonesa MEW arroja valiosas lecciones: las tecnologías de vanguardia cumplen con mitigar las emisiones, pero requieren una cuidadosa planificación financiera sobre su ciclo de vida (Mizushima Eco-Works, 2025). En Argentina, las alternativas WtE son compatibles con las directrices de acción climática siempre que se exijan controles de emisiones de última generación y se acompañen de la separación previa impulsada por los municipios.

La reforma constitucional santafesina de 2025 refuerza esta lectura: al constitucionalizar los principios de prevención y precaución ambiental y ratificar la autonomía municipal (arts. 33, 90.17 y 155), la provincia consolida su capacidad regulatoria autónoma en la materia, en línea con los lineamientos jurisprudenciales sobre la clausura de plantas riesgosas confirmada en “Worms Argentina S.A. c/ Comuna de Fighiera” (Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 2021). De este modo, la exigencia de una armonización normativa federal en materia de WtE debe conciliarse en el caso santafesino, con un piso constitucional provincial, ambientalmente más exigente y con municipios dotados de mayor autonomía para regular la disposición final de los residuos en su territorio.

Conclusiones

Argentina carece de una política nacional uniforme respecto a la tecnología de valorización energética. En particular, en Santa Fe jurisprudencialmente se afirma el poder de policía administrativo local (Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, 2021). La reforma constitucional santafesina de 2025 elevó a rango constitucional la protección ambiental al consagrar los principios de prevención y precaución ambiental y ratificar la autonomía municipal (arts. 33, 90.17 y 155 de la Constitución de la Provincia de Santa Fe). Siguiendo el mandato constitucional, se refuerza la autonomía municipal por la Ley 14.436 y con ello, la propia responsabilidad ambiental.

El análisis del derecho comparado y de la ingeniería de conversión revela que la tecnología Waste-to-Energy es altamente eficiente para desviar hasta un 99 % de los residuos no reciclables de los vertederos (URS Corporation, 2005a; URS Corporation, 2005b).

La evidencia recogida en este trabajo confirma la hipótesis inicial: la fragmentación normativa argentina en materia de valorización energética no se presenta solo como vacío legislativo aislado, sino como la expresión de una debilidad institucional más amplia. Los anteproyectos legislativos relevados ante la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados, circunscriptos a categorías específicas de residuos y que no obtuvieron sanción, muestran la tendencia a subordinar la valorización energética al reciclaje sin sopesar su incorporación a un marco general. Esta reiteración de iniciativas legislativas sin cristalización normativa, sumada a la ausencia de mecanismos de monitoreo, coordinación interjurisdiccional y modelización técnica identificados como componentes necesarios de un Estado de Derecho ambiental efectivo, explica por qué Argentina permanece distanciada de los estándares internacionales relevados en este estudio.

La reciente reforma constitucional de Santa Fe, al elevar a rango constitucional los principios de prevención y precaución ambiental y al profundizar la autonomía municipal, ofrece un piso normativo más exigente que puede orientar -aunque no reemplazar- la necesaria armonización federal. En este sentido, la construcción de un marco jurídico integral para la valorización energética de residuos en Argentina requiere superar la fragmentación actual mediante una ley nacional que unifique criterios técnicos y ambientales, sin desconocer la autonomía de las provincias y municipios, y que incorpore los componentes institucionales -monitoreo, gobernanza cooperativa y adaptativa, modelización científica y educación jurídica ambiental- que la doctrina identifica como indispensables para transformar la valorización energética en una herramienta efectiva y legítima de la economía circular.

Estando pendiente el principal desafío de erradicar los basurales a cielo abierto, no solo se requieren considerables inversiones del sector estatal y/o privado, para consolidar consorcios regionales y reducir la huella logística, sino la armonización de la normativa federal, en el sentido de presupuestos mínimos,que establezca parámetros certeros y ambientalmente sostenibles, viabilizando el WtE como un complemento ineludible de la economía circular.

Notas

1. Los presupuestos mínimos ambientales constituyen el umbral básico de protección federal impuesto por el art. 41 de la Constitución Nacional, sobre el cual las provincias pueden dictar normas que incrementen la tutela, pero nunca que la disminuyan.
2. El concepto Waste-to-Energy (WtE) abarca tecnologías destinadas a recuperar el poder calorífico de la fracción de residuos no reciclables, transformándolos en energía eléctrica o térmica utilizable.
3. El Ente de Coordinación Metropolitana (ECOM) Rosario articula políticas públicas en una treintena de localidades del Gran Rosario, abordando problemáticas comunes como el transporte y la disposición final de los RSU.

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Notas

[1] Universidad Abierta Interamericana (Sede Rosario). Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario. egprivitera@gmail.com. Formación académica: Analista de Sistemas de Computación, expedido por la Escuela Superior de Comercio Nº 2 “J. J. de Urquiza” – Nivel Terciario-. Abogada, egresada de la Facultad de Derecho–U.N.R. Profesora de Educación Secundaria y Superior, egresada de la Carrera Profesora do Universitario para la Educación Secundaria y Superior–Ciclo Profesorado-, de la Facultad de desarrollo e Investigación Educativos. Diplomada, por la Universidad Católica de Córdoba en Diplomatura en Estudios Sociales Urbanos, diciembre 2021. Diplomada, por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario, en Diplomatura de Estudios avanzados en entornos virtuales de enseñanza y aprendizaje, marzo 2022. Profesora de Enseñanza Superior egresada de la Facultad de Ciencias de la Comunicación y de la Educación de la Universidad de Concepción del Uruguay, diciembre 2023. Diplomada, por la Procuración General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en Diplomatura en Inteligencia Artificial y Derecho, mayo 2026. Actualmente, doctoranda, elaborando tesis doctoral en el marco del Doctorado en Ciencias Jurídicas, de la Universidad Abierta Interamericana (UAI CENTRO).  Docente en las materias “Derecho Ambiental” y “Derecho Agrario”, y en el Ciclo de Formación en Derecho Agrario, Ambiental y de los Recursos Naturales, correspondiente al plan de estudio de la carrera de Abogacía, FDER – U.N.R.- Docente en Universidad Abierta Interamericana –Sede Rosario- desde marzo de 2017 a la actualidad. Secretaria del Área de Investigación del Centro en Investigaciones en Derecho Ambiental y Desarrollo Nacional Sustentable (CIDANS), radicado en la Facultad de Derecho de la UNR, conforme Resolución Decanal 398/2026.  Desarrollo profesional: Actividad profesional independiente de asesoría y consultoría tanto en temáticas jurídicas como desarrollos de proyectos. Secretaria del Instituto de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados de Rosario desde el año 2023 a la actualidad. Co Presidenta de la Comisión para redactar el Anteproyecto de Ley sobre Creación y Funcionamiento de Juzgados Especializados en Materia Ambiental de la Provincia de Santa Fe, Colegio de Abogados de Rosario, periodo 2023/5.