Revista Iberoamericana de Derecho, Cultura y Ambiente

Revista Iberoamericana de Derecho, Cultura y Ambiente
RIDCA - Edición Nº1 - Derecho Ambiental

Mario Peña Chacón. Director

15 de junio de 2022

Direito à água e ao esgotamento sanitário no marco do saneamento básico

"Derecho al agua y alcantarillado no incluidos en saneamiento básico"

Autoras. Joana Silvia Mattia Debastiani y Cleide Calgaro

Joana Silvia Mattia Debastiani[1]

Cleide Calgaro[2]

Resumo

O presente trabalho busca apresentar o conteúdo jurídico do direito humano à água potável e ao esgotamento sanitário e os seus desdobramentos práticos, inclusive com a análise transversal de gênero. O método utilizado é o dedutivo e a pesquisa é exploratória jurídico-bibliográfica. Observou-se a emergência mundial no mundo pós-pandêmico onde a fruição desses direitos são pilares indissociados da cidadania, justiça socioambiental e da democracia.

Abstract

The present paper seeks to present the legal content of the human right to drinking water and sanitation and its practical unfoldings, including a cross-cutting gender analysis. The method used is deductive and the research is exploratory legal-bibliographical. It was observed the global emergency in the post-pandemic world where the fruition of these rights are inseparable pillars of citizenship, social-environmental justice and democracy.

 

Resumen

El presente documento pretende presentar el contenido jurídico del derecho humano al agua potable y al saneamiento y su desarrollo práctico, incluyendo un análisis transversal de género. El método utilizado es deductivo y la investigación es exploratoria jurídico-bibliográfica. Observó la emergencia mundial en el mundo post-pandémico donde la realización de estos derechos son pilares indisociables de la ciudadanía, la justicia socio-ambiental y la democracia.

Palavras-chave: Agenda 2030, Direito à água, Marco do saneamento básico, Pandemia do Covid-19, Socioambientalismo.

Keywords: Agenda 2030, Right to water, Sanitation framework, Covid-19 pandemic, socio-environmentalism.

Palabras clave: Agenda 2030, derecho al agua, marco de saneamiento básico, pandemia de Covid-19, socioambientalismo.

  1. INTRODUÇÃO

A Organização Mundial da Saúde (OMS) definiu o surto de Covid-19, doença causada pelo coronavírus Sars-CoV-2, como uma pandemia. No Brasil, as primeiras mortes confirmadas pela doença, em março de 2020, acenderam um alerta, a ponto das autoridades recomendarem ou, ainda, determinarem por meio do uso de normativos legais, o distanciamento social. Parcela populacional, como em outras partes do mundo, foi direcionada ao home office, abasteceu prateleiras de mantimentos e frascos de álcool gel – que sumiram das prateleiras, diante da indicação de higienização constante das mãos para a eliminação do vírus e prevenção da doença -, outro estrato populacional, não teve a mesma “sorte”.

A pandemia trouxe para o centro das discussões problemas históricos, a exemplo do acesso à água e ao serviço de esgotamento sanitário, assuntos timidamente enfrentados por países de ampla desigualdade socioambiental – caso brasileiro. A ameaça de novas emergências em saúde de escala mundial apontam para a necessidade do efetivo enfrentamento dos velhos problemas, que hoje ameaçam a fruição da cidadania, juntamente com os “novos” problemas advindos com o mundo globalizado, as novas formas de produção e de consumo.

O direito de acesso ao saneamento básico surge como uma prioridade no mundo pós-pandêmico. Espera-se respostas equitativas e sustentáveis à denominada pandemia da desigualdade, diante de um cenário completamente disruptivo e de devastação global. Nesse sentido, o intuito do artigo é compreender o conteúdo do direito humano à água potável e ao esgotamento sanitário, com base no marco legal do saneamento básico brasileiro, Lei 14.026/2020 e nas diretrizes e metas dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável – Agenda 2030.

Para tanto, o ensaio é dividido em duas seções. A primeira, busca-se apresentar o conteúdo jurídico dos direitos humanos à água e ao esgotamento, demonstrando a necessidade da análise com base interseccional de gênero, visto que mulheres e meninas tendem a sofrer violências físicas e/ou morais, por não poderem usufruir desses direitos. A segunda seção, analisa indicadores de acesso e fruição do direito, o objetivo primeiro do Marco do Saneamento Básico brasileiro, ou seja, o seu acesso universalizado. Demonstra-se, por fim, que acesso à água e ao esgotamento devem ser considerados alicerces de cidadania, justiça socioambiental, acesso ao desenvolvimento e sustentabilidade no marco da democracia.

Utiliza-se o método dedutivo e o estudo de caráter exploratório através de levantamentos bibliográficos, documental-legal e institucional. Conclui-se que o acesso ao direito humano à água e esgotamento sanitário é fatos imprescindível de acesso à dignidade humana e à cidadania, pilares indissociados do conceito de democracia.

  1. O CONTEÚDO DOS DIREITOS HUMANOS À ÁGUA E AO ESGOTAMENTO SANITÁRIO

Água potável e saneamento básico são essenciais para o acesso e a realização de todos os direitos humanos e, por conta disso, devem ser garantidos e providos pelos Estados e organismos internacionais a todas as pessoas. Parte-se do reconhecimento de que os direitos humanos obra da Modernidade e, para assim afirmar, pautado dentre os seus fatores positivos, dão início a formação de um novo pensamento, diverso e distante daquele intrínseco à época medieval.

O Estado contemporâneo nasce, ao final do século XVIII, com um propósito claro, qual seja: o de evitar as arbitrariedades dos governantes, por meio da limitação de poderes. A positivação dos anseios jusnaturalistas acompanha o Direito e a ordem Constitucional de quase a totalidade dos Países nos dias atuais, seja na esfera da produção jurídica interna, seja na internacional.

Para Comparato[i], a convicção de que todas as pessoas têm direito a ser igualmente respeitas, pelo simples fato de sua humanidade, nasce associada a uma instituição social: a lei escrita, como regra e uniforme, igualmente aplicável a todos que vivem em uma sociedade organizada. Na história moderna, a compreensão de dignidade das pessoas e de seus direitos, tem sido, em grande parte, consequência da dor física e do sofrimento moral. Nesse sentido, Sachs afirma que

Não se insistirá nunca bastante sobre o fato de que a ascensão do direito é fruto de lutas, que os direitos são conquistados, as vezes, com barricadas, em um processo histórico cheio de vicissitudes, por meio do qual as necessidades e as aspirações se articulam em reivindicações e em estandartes de luta antes de serem conhecidos como direitos. [ii]

A cada processo violento, as pessoas recuam, horrorizadas, o remorso por massacres coletivos, torturas, mutilações de massas, faz brotar a exigência de novas regras de convivência social para uma vida mais digna para todos.

A internacionalização dos direitos humanos ganhou no fim da 2ª Guerra Mundial[iii], associado ao fato da constituição da Organização das Nações Unidas, em 1945, e a partir dela, organizou-se em um sistema internacional de proteção a direitos humanos o qual garante a proteção expressiva de normas de caráter geral e específico, aplicadas por um sistema global ou regional, bem como permite a internalização de direitos humanos nas ordens jurídicas dos países.

É tendência considerar que as normas internacionais de direitos humanos, pelo fato de exprimirem a consciência ética universal, estão acima do ordenamento jurídico de cada Estado, é o princípio da supremacia absoluta da norma imperativa de direito internacional geral, para Comparato.[iv] Essa nova dinâmica busca garantir a efetividade dos direitos humanos por meio de obrigações absolutas e universais direcionadas aos Estados signatários desses documentos.

O Direito Ambiental também foi construído a partir da normatização dos direitos humanos, principalmente com a Convenção de Estocolmo, em 1972. A definição do direito ao meio ambiente como um direito humano fundamental, reconhecido e protegido por normas internacionais, que buscar normatizar, mesmo que por meio de soft laws, o comportamento Estatal, representa um importante pilar do direito internacional moderno.

De todos os direitos de Terceira Dimensão ou Direitos de Solidariedade, não há dúvidas de que o direito ao meio ambiente é o mais elaborado.[v] No que tange a gama de direitos protegidos, inclusive o direito à água e ao saneamento básico, segundo Pulido[vi], cabe ao Estado além de uma prestação positiva por meio do dever de facilitar proporcional e promover, deve observar o dever de abster-se de interferir, prejudicar ou impedir o acesso ou o exercício do direito. No plano de direito interno, o direito ao meio ambiente está previsto na Constituição Iuguslava de 1974 (art. 192), na Constituição grega de 1975 (art. 24, I), na portuguesa de 1976 (art. 66), na espanhola de 1978 (art; 45) e na brasileira, que prevê: “Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.[vii]  

Na análise de Fiorillo[viii], diante do reconhecimento de direito sociais e interesses coletivos, é mister reconhecer que não é mais possível solucionar conflitos apegados à concepção antiga de que cada indivíduo pode ser proprietário de um bem. A concepção dualista que divide bens em públicos ou privados já não consegue garantir a defesa de valores de interesse da coletividade visto que, “no mundo material, há alguma riqueza que deve ser considerada comum a todas as pessoas, independente – ou apesar – do que diga o Estado, e isenta de apropriação privada e/ou corporativa.”[ix] Como exemplo estão o ambiente, a água, o conhecimento tradicional.

Na construção e organização de um regime de direito internacional do meio ambiente a água, pela sua essencialidade à manutenção de todas as formas de vida, passou a ser objeto de inúmeros documentos internacionais, seja de forma explícita, seja de forma implícita.

A Conferência Internacional da água em Mar del Plata, na Argentina, em 1977, específica sobre a temática água, é considerada um marco visto que os organismos internacionais e os Estados estavam diante de um quadro de crise que exigia programas de gerenciamento integradores no que tange aos recursos hídricos. A Conferência garantiu uma década inteira de discussões sobre a água potável e saneamento (1980 – 1990), bem como, afirmou-se que todos os povos, independentemente do seu desenvolvimento, condições econômicas e sociais, têm direito à água potável em quantidade e em qualidade suficiente para o atendimento de suas necessidades básicas, bem como, reconheceu a universalidade do seu acesso diante da sua essencialidade à vida e ao desenvolvimento.

Em 1992, a Conferência sobre as Águas e o Meio Ambiente reconheceu em seu princípio 4 que o acesso à água é um direito humano. No mesmo sentido foi a Agenda 21, resultado da Conferência das Nações Unidades sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento que garantiu ao tema relevância ao longo do Capítulo 18 ao reforçar as premissas do Plano de Ação de Mar del Plata, prevendo o acesso à água a todas as pessoas, independentemente de suas condições sociais e econômicas, fomentando o desenvolvimento e a utilização de tecnologias para o pleno aproveitamento dos recursos hídricos, bem como, chamando a atenção para os agentes poluidores e para os vetores de moléstias relacionadas com a água.

Mais recentemente, as Cúpulas do Milênio relacionaram o meio ambiente equilibrado com o desenvolvimento humano. A ocorrida em 2000, em Nova Iorque, apresentou oito Objetivos do Desenvolvimento do Milênio (ODM) os quais tinham por base os acordos internacionais que versavam sobre a população, meio ambiente, gênero, direitos humanos e desenvolvimento social realizados no decorrer da década de 1990[3]. Os ODM fixaram como um dos objetivos o acesso permanente e sustentável à água potável e segura para a população e, como meta, a redução, até 2015, de metade do número de pessoas que sem acesso à água potável no mundo. Sabe-se que a partir dos esforços mundiais orquestrados por meio dos ODM milhões de pessoas passaram a ter acesso à água e ao saneamento, porém, segundo o Informe Mundial das Nações Unidas sobre desenvolvimento dos recursos hídricos[x], em nível global, cerca de 2.100 milhões de pessoas não tinham acesso à agua segura e de fácil acesso e, cerca de 4.500 milhões de pessoas permaneciam sem saneamento básico.

Os recentemente aprovados 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), para os anos de 2015-2030 não reconhecem a água enquanto um direito humano mas definiram como meta o direito ao acesso, nos termos do objetivo 6: “assegurar a disponibilidade e gestão sustentável da água e saneamento para todos”, conformando-se, segundo Zimmer[xi] é um “standard de conduta, que progressivamente deve ser assimilado por todos os Estados, no âmbito externo e interno”.

É importante ressaltar que apenas em 2010 por meio da Resolução Geral A/RES/64/292 a água foi reconhecida como um direito humano. Para a ONU, tanto o saneamento básico, quanto acesso à água potável, garantem vantagens ao desenvolvimento de cada país por meio de melhorias nos resultados de saúde e economia, visto que é um direito que traz consigo redução da mortalidade de pessoas, dos gastos em saúde, minimiza as faltas ao trabalho por conta de doenças. “El agua potable y el saneamiento son reconocidos como derechos humanos básicos, dado que son indispensables para sostener medio de vida salubres y son fundamentales para mantener la dignidad da todos los seres humanos.” [xii]

Assim, ao final da primeira década do século XXI, a ONU, a exemplo dos processos de constitucionalização ocorridos no Equador (2008) e na Bolívia (2009) a declarou como um direito humano. A declaração foi ratificada e incrementada pala Resolução do Conselho de Direitos Humanos A/HRC/15/9[xiii], por meio da qual é reafirmado que os direitos à água e ao saneamento são vinculativos aos Estados que fazem parte da organização internacional.

A defesa no cenário internacional de um direito à água potável, ao saneamento e à higiene adequada, não surge no plano abstrato, mas em um momento específico em que, por inúmeros fatores, a percepção de diversos agentes foi aguçada[xiv]. A relação intrínseca entre vida humana e água, sempre a colocou em um lugar relevante, desde antes de se imaginar a formação de cidades, do Estado ou do Direito internacional. A tomada de consciência vem acompanhada do drama mundial: a possibilidade de uma redução drástica da sua disponibilidade. O processo de defesa do direito humano à água é uma tentativa de devolver à ela o caráter de sacralidade diante dos quadros alarmantes de crise e escassez hídrica.

Assim, o direito humano à água e ao esgotamento sanitário – estritamente relacionais, mas distintos – compreendem muito mais do que o acesso à água. Seu conteúdo abrange a disponibilidade, a acessibilidade física, a possibilidade de custear os serviços, qualidade e segurança[xv].

Ter disponibilidade da água significa abastecimento suficiente e contínuo para usos pessoais e domésticos, inclusive consumo, higiene pessoal, limpeza doméstica e preparo de alimentação. Segundo Comentário Geral número 15, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais[xvi] cada pessoa tem direito a dispor e ter acesso a determinada quantidade de água por dia e essa água deve ter percentuais mínimos de qualidade.  

O Relatório da Organização Mundial da Saúde de 2003, firmado por Guy Howard e por Jamie Bartram[xvii] apresentou um quando panorâmico que considera acesso à água x medida de acesso x necessidades atendidas x nível de saúde:

De acordo com o Relatório o consumo diário menor que 05 litros de água pode trazer altos riscos à saúde; com um consumo equivalente a 20 litros de água/dia, é possível suprir as necessidades de higiene e alimentação básicas, mas ainda acarreta efeitos negativos à saúde; o consumo de 50 litros de água diariamente garante higiene pessoal, alimentação e lavagem de roupas, implicando, segundo os dados apresentados, baixo índice de problemas de saúde; por fim, a tabela apresenta um “consumo diário ótimo”, no patamar de 100 litros de água, o que garante o mínimo existencial digno, capaz de suprir as necessidades básicas de qualquer pessoa, reduzindo os riscos de doenças[i].

Com relação a disponibilidade de saneamento deve haver um número suficiente de instalações dentro ou nas imediações das residências, nas instituições hospitalares e educacionais, nos ambientes laborais e em outros lugares públicos para que se cumpra com as necessidades de cada pessoa[ii].

A acessibilidade física à água e ao esgotamento também precisa ser observada já que a infraestrutura deve ser constituída para ser efetivamente acessível à todas as pessoas, inclusive àquelas que enfrentam barreiras específicas a exemplo das mulheres, das crianças, dos idosos, das pessoas com deficiência ou com alguma enfermidade. A acessibilidade contempla a arquitetura da instalação, o tempo e a distância percorridos para o acesso e fatores de segurança. Segundo o Relatório Mundial das Nações Unidas sobre o desenvolvimento dos Recursos Hídricos de 2021[iii], cerca de 230 milhões de pessoas, na sua maioria, mulheres e meninas, gastam mais de 30 minutos por viagem coletando água fora de suas casas. Esse fato, as coloca em situação de risco adicional de ataques ou de estupros.

Fator primordial é considerar a necessidade de instalações sanitárias para higiene menstrual de mulheres e meninas, visto que, ignorar essa especificidade contribui para a evasão escolar, para a discriminação no mercado de trabalho, para a saúde diante de uso de métodos sanitários anti-higiênicos e para insegurança, visto que elas passam a se aventurar durante o entardecer a e noite na busca de banheiros públicos ou de lugares retirados para garantir o uso. [iv] Assim, o acesso a serviços de água e esgotamento também é uma questão que afeta diretamente a igualdade de gênero e a produtividade das mulheres. Segundo os dados do Relatório da Unesco[v], nas Filipinas e no Vietnã, por exemplo, em locais de trabalho onde os serviços de água, esgotamento e higiene eram inadequados aos padrões estabelecidos, foi possível mensurar a ausência de mulheres durante pelo menos um (01) dia de trabalho no período menstrual, esse fator resultaria em quase 14 milhões de ausências no trabalho (em dias úteis) e uma perda econômica de mais de US$ 1 milhão de dólares.

Custear os serviços de água e esgotamento de maneira que não limite sua capacidade de alcançar a outros bens e serviços essenciais para a perfectibilização dos direitos humanos também é recorte do acesso à água. Nitidamente, é possível, por meio dos relatórios observar a discrepância havida na prestação de serviços de água e esgotamento nas áreas formais e informais das cidades ou em áreas urbanas e em áreas rurais. Pessoas em situação de vulnerabilidade, normalmente residentes nas áreas informais, dependem quase que exclusivamente de prestações estatais para ter acessos a bens e serviços básicos. É o caso das pessoas que vivem em situação de pobreza e

enfrentan costos proporcionales más elevados para acceder a los servicios de WASH que los más acomodados, mientras que, generalmente, tienen acceso a un servicio más bajo nivel. Los habitantes de los barrios marginales tienden a recibir servicio WASH de proveedores informales y a precios muy altos, mientras que los niveles de servicio más altos con frecuencia son inaccesibles, o la inversión inicial de capital en infraestructura es inalcanzable.[vi]

O rol de exemplos de grupos e pessoas desfavorecidas ou em situação de vulnerabilidade, em termos de acesso a serviços de água, saneamento e higiene (WASH)[vii] não é exaustivo,[viii] mas é um fator que, juntamente com o recorte de gênero é imprescindível para pensar políticas públicas que garantam o acesso e a fruição desse direito humano. A má distribuição de renda entre os países e no interior de eles desencadeia inúmeros fenômenos, dentre eles estão do desemprego em massa, subemprego, exclusão social, acarretando a destruição de vidas humanas. Enquanto parte da população mundial vive na prosperidade, outra parte sobrevive em estado de miséria, e outra, ainda, por recursos que lhes garantes viver com mínimas condições de dignidade. Para Sachs[ix], o fenômeno que marca este século é o do desenvolvimento à avessas visto que, o produto mundial equitativamente dividido é suficiente para assegurar à população uma vida confortável, contudo, observa-se os indicadores crescentes de populações inteiras ingressante ou retornando à condições extremadas de pobreza.

Outro fator associado o conteúdo do direito humano é a qualidade da água que deve ser livre de micro-organismos e segura para o consumo e preparo de alimentos (4), isso porque, o consumo de água poluída e a falta de coleta e tratamento de esgotos implicam diretamente na gestão da saúde diante das doenças que podem ser transmitidas pela água. Para os greco-romanos[x], além da sua importância vital, a água estava relacionada com a incolumidade físico-psíquica das pessoas, no sentido de observar os fatores de meio físico em face de doenças endêmicas ou epidêmicas a exemplo da cólera, da febre tifoide, doenças diarreicas, esquistossomose, dentre outas[xi].

O direito humano à água e ao esgotamento sanitário, em seu conteúdo jurídico, não existe afastado de outros direitos humanos. Uma gestão adequada dos bens associada com a governança da água são pilares fundamentais e possuem um impacto positivo no acesso a uma variedade de outros direitos humanos, incluindo o direito à vida, à saúde, à alimentação adequada e aos direitos humanos associados ao meio ambiente equilibrado.

            Parece incontestável o reconhecimento da natureza jurídica do direito à água. No Brasil ele ainda não consta no rol de direitos fundamentais, apesar das tentativas de emendar a Constituição Federal nesse sentido, como um direito social (Propostas de Emenda Constitucional – PEC 39/2007, 213/2012, arquivados) ou como direito individual, por meio da PEC 06/2021 (PECs apensadas 258/2016, 430/2018 e 232/2019). A PEC 06/2021 já tramitou na Comissão de Constituição e Justiça, e tem opinião de admissibilidade emitida. Caso aprovada com o texto apresentado, será incluído ao art. 5º da CF, o inciso LXXIX cujo conteúdo será “é garantido a todos o acesso à água potável em quantidade adequada para possibilitar meios de vida, bem-estar e desenvolvimento socioeconômico”.

Quanto ao acesso a saneamento básico, o Brasil deixa para trás o modelo inaugurado pela Lei 11.445/2007 e apresenta alterações significativas no seu microssistema jurídico a partir da aprovação da Lei 14.026/2022, o Novo Marco Legal do Saneamento Básico, que prevê maior transparência para o sistema com a implementação de ferramentas que permitem o controle social que são relevantes para o aperfeiçoamento da operação mais próxima das carências reais da população atingida. A exigência de contratos entre os titulares e operadores do serviço e de necessidade de regulação do setor também são novidades conquistadas pelo Marco, o que permite compreender a importância do trabalho baseado em metas de desempenho, capazes de garantir ênfase e rigidez a partir da estruturação da lei no setor.

 

  1. O MARCO LEGAL DO SANEAMENTO BÁSICO: NOTAS PRELIMINARES E PERSPECTIVAS DE GARANTIA AOS DIREITOS HUMANOS

Proteger um direito, impedir a sua violação requer um ordenamento jurídico voltado para formas de ação que impeçam, preventivamente a ocorrência dessas ações e não só depositem suas preocupações na reparação após ter o direito violado.

A clássica análise de Rawls[xii] sobre os “bens primários” fornecem um quadro amplo dos recursos que as pessoas necessitam independentemente de quais sejam os seus objetivos, são incluídos a renda, mas outros meios de uso geral. São aquilo de que as pessoas necessitam em seu status de cidadãos livres e iguais enquanto membros cooperativos da sociedade. Segundo o autor, a lista dos bens primários é suficiente para que as pessoas possam ter condições de perseguir suas próprias condições de bens, o que discordam Nussbaum[xiii] e Sen[xiv], para os quais deve-se observar as oportunidades reais de os indivíduos promoverem seus objetivos, ou seja, as capacidades que as pessoas possuem de promover esses objetivos.

Segundo Sen, há uma intrínseca relação entre desenvolvimento, democracia, direitos humanos e liberdades. Há problemas novos convivendo com antigos – persiste a pobreza, necessidades essenciais não são satisfeitas, fomes, violações de liberdades políticas e formais básicas, negligências entre interesses e condições de agente das mulheres e ameaças ao meio ambiente e à sustentabilidade econômica e social. Superar esses problemas é parte central do processo de desenvolvimento.

Assim, o desenvolvimento pode ser visto como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam e, o desenvolvimento requer que se removam as principais fontes de privação de liberdades. A lei 14.026/2020 atualizou o marco do saneamento básico e alterou, no que lhe era contrário, preceitos instituídos pela lei 11.445/2007. Assim, por sanemaneto básico a nova lei compreende ser o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operações de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.

O objeto do ensaio recai sobre a fruição dos direitos humanos à água e ao esgotamento sanitário. Assim, não serão objetos do estudo, neste momento, questões envolvendo a drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e a limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos.

O abastecimento de água potável é constituído pela atividade de disponibilização e manutenção de infraestruturas e instalações operacionais necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e seus instrumentos de medição. Por esgotamento sanitário, compreende-se as atividades e disponibilização de infraestrutura e instalações operacionais necessárias à coleta, transporte, tratamento e à disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até a destinação final para a produção de água de reuso ao seu lançamento de forma adequada no meio ambiente.

A prestação dos serviços é orientada pela visão integrada dos quatro componentes e sua articulação com políticas de desenvolvimento urbano e regional, habitação, combate à pobreza e de sua erradicação, proteção ambiental, promoção de saúde, recursos hídricos dentre outras de relevante interesse social destinados à melhoria na qualidade de vida das pessoas para as quais o saneamento básico seja fator determinante.

Os dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SINIS) (5) vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Regional (MMR), de 2021, apontam que cerca de 93% da população residente em conglomerados urbanos, é atendida pela rede pública de abastecimento de água. Parte significativa dessa água, cerca de 80%, chega às residências, às indústrias e se transforma em esgoto e necessita de tratamento antes de voltar aos corpos hídricos. O ciclo da água reforça a importância da abordagem integrada dos componentes do setor de saneamento.

O SNIS 2020[xv], apontou que 2.807 municípios (59,2% da amostra) contavam com sistemas públicos de esgotamento sanitário. Em 1.937 deles (40,8%) são utilizadas soluções alternativas individuais como fossa séptica, fossa rudimentar, vala a céu aberto e lançamento em cursos d’água. Dessas alternativas, apenas a fossa séptica é considerada como adequada pelo Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB).

A coleta e o tratamento de esgotos são essenciais para garantia de acesso ao saneamento básico. O tratamento dos esgotos contribui para evitar poluição e contaminação de recursos hídricos. Quando não tratado, compromete o equilíbrio ambiental e representa ameaça real aos seres vivos pela proliferação de bactérias que decompõem a matéria orgânica, a exemplo dos problemas enfrentados no Rio de Janeiro que precisou, por inúmeras vezes, suspender o fornecimento de água à população pela presença da geosmina (6) na área de captação.  

Segundo Fiorillo[xvi], tal situação se amolda ao conceito de poluição previsto no Decreto 70.030/73 e ao art. 3º, III da Política Nacional do Meio Ambiente, que preceituam que a poluição da água é qualquer alteração química, física ou biológica que passa a importar em prejuízo à saúde, à segurança e ao bem-estar das populações, causar dano à flora e fauna, ou comprometem o seu uso par finalidades sociais e econômicas.

O desenvolvimento tem de estar relacionado com a melhora da qualidade de vida das pessoas e das liberdades que são desfrutadas[xvii]. Desenvolvimento passa, necessariamente, pela observação de garantias de saneamento básico, pelas metas de acesso universal à água potável e os serviços de esgotamento sanitário. Segundo Zimmer[xviii], a transversalidade do tema de saneamento básico, indica um “hiperfoco do Estado, da sociedade e do mercado no sentido de expandir e qualificar essas políticas públicas, a despeito das motivações diversas e das estratégias não consensuais para enfrentar o problema”.

O ponto de partida para garantir a universalização, tanto em áreas urbanas, quanto para populações rurais, demandam apoio institucional para a instalação das estruturas, bem como a participação ativa da população beneficiada na construção de modelos alternativos de prestação. A meta do governo federal é alcançar a universalização dos serviços de saneamento básico até 2033, garantindo que 99% da população brasileira tenha acesso à água potável e 90%, ao tratamento e à coleta de esgoto. Além de implicar em discussões coletivas, em cada localidade afetada, será possível viabilizar acordos capazes de promover a adesão dos moradores, vez que interessados e implicados pela política. A participação ativa do povo é, para Zagrebelski[xix], fundamento necessário para a democracia crítica.

A democracia critica quer tirar o povo da passividade e também da mera reatividade. Quer fazer dele uma força ativa, capaz de iniciativa e, portanto, de projetos políticos elaborados por si mesmo. Em resumo: quer um povo que seja o sujeito da política, não objeto ou instrumento.

A implementação dos serviços de saneamento a partir da nova legislação para operadores não integrantes da administração passa a ser condicionada à celebração de contrato de concessão, com prévio procedimento licitatório, em observância à lei 14.133/2021. Anteriormente, era possível firmar acordos interfederativos, por meio de convênios de cooperação e consórcios públicos. Dessa forma, entende-se que nos próximos anos haverá uma substituição gradual dos contratos de programa pelos contratos de concessão.

Essa alteração busca maior participação do setor privado nos serviços de saneamento básico já que a regra, até então, era a outorga de serviços às companhias estaduais sem que houvesse maiores exigências jurídicas de investimentos ou ganho de eficiência na execução da atividade. Para Zimmer[xx], o novo modelo de prestação

por operadores não integrantes da administração do titular pressupõe um processo licitatório, como forma de estabelecimento de competitividade para obtenção do contrato com o poder público. Pelo caráter monopolista do serviço, é inviável a existência de concorrentes na execução do contrato; todavia, é possível que haja competição anterior ao exercício das atividades, como maneira de selecionar a melhor proposta, com base nos critérios do respectivo edital.

Segundo o preceito legal, o novo modelo de prestação dos serviços será introduzido de forma gradual, com a preservação daqueles programas regulares em vigor que permanecem vigentes até o advento do termo contratual, em observância ao art. 10, § 3º da Lei 11.445/2007. A continuidade das relações preexistentes ao Marco do Saneamento Básico, passam a estar condicionadas ao atendimento das novas diretrizes estabelecidas, dentre elas a complementação, por meio de aditivo, para incorporar as cláusulas essenciais do art. 10 da lei 11.445/2007, ou seja, a celebração de contrato de concessão, mediante prévia licitação, nos termos do art. 175 da Constituição Federal. Além disso, deve conter metas de universalização previstas no marco do saneamento e estudo que comprove a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação dos serviços.

Para Zimmer[xxi] trata-se de uma transformação por meio de instrumentos contratuais, deixando da gestão associada, a exemplo dos contratos de programa, para uma concessão sui generis. A lógica é apresentada da seguinte forma, onde não houver troca de gestão associada para a concessão do servido precedida de licitação, o contrato deve ser aditado para incluir novas cláusulas que atribuam novas obrigações aos operadores e garantam uma melhor administração dos conflitos na execução da atividade. Aqui é preciso ressaltar que a lei de licitações e contratos administrativos, diversamente da anterior (Lei 8.666/93) apresenta toda uma sistemática baseada na sustentabilidade demonstrando uma preocupação em estabelecer um maior equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento nacional sustentável. Além da busca desse equilíbrio, a Lei de licitações e contratos administrativos passa a reconhecer o Estado como um grande consumidor de bens e serviços e, ao adotar exigências procedimentais sustentáveis, pode influenciar positivamente que empresas passem a produzir bens, materiais e serviços observando tal prática.

Outro aspecto que merece destaque no Marco do Saneamento Básico é o incentivo de estruturas regionalizadas para a prestação do serviço público. Para que a prestação seja considerada regionalmente, o território deve estar incorporado a uma das estruturas previstas no art. 3º da lei, quais sejam: regiões metropolitanas (unidade territorial instituídas pelos Estados-membro por meio de lei complementar, observados os preceitos constitucionais); unidades regionais de saneamento (unidade instituída pelos Estados-membro por meio de lei ordinária, constituída por Municípios, prescindível de necessidade de confrontações limítrofes) e os blocos de referência (agrupamentos Municipais, instituídos pela União, sem obrigatoriedade de confrontações, criado por meio de uma gestão associada voluntária dos titulares, nos termos do § 3º do art. 52 da Lei).

A regionalização, dentro do contexto de competitividade e de intento de expansão da infraestrutura dos serviços, é um mecanismo que visa a conjugar diferentes titulares sob o mesmo instrumento de gestão. É também o reconhecimento de que o saneamento básico extrapola os limites de interesse local ou territoriais, consolidando-se como um setor de interesse comum. Além disso, pode-se alcançar uma padronização técnico-regulatória que busca evitar o isolamento de territórios e a criação de um ambiente favorável à prestação ineficiente do serviço quando comparados com as orientações da Agência Nacional de Águas e Saneamento básico.

Outra questão que fomenta debates é a participação privada na prestação de serviços de saneamento básico no Brasil. A rigor, a ordem constitucional aponta como responsável por controlar processos de decisões envolvendo a temática para o poder público como um todo. Estudos preliminares apontam uma tendência à transição do modelo majoritariamente público para o privado, ou pelo menos, a convivência equilibrada entre os dois campos. Esse era um ponto questionado nas Ações Declaratórias de Inconstitucionalidade nº 6492, 6356, 6583 e 6882, mas em decisão majoritária, o colegiado do Supremo Tribunal Federal concluiu que a nova regulamentação para o setor foi uma opção legítima do Congresso Nacional para aumentar a eficácia da prestação desses serviços e buscar sua universalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais[xxii].

Apesar do interesse privado na prestação do serviço, não se pode afastar o Estado do processo. A universalização do serviço não protege o usuário de uma política tarifária excludente, em total descompasso com o fundamento jurídico do direito humano à água. O Estado, por determinação constitucional permanecerá como regulador e fiscalizador da prestação, na condição, segundo Zimmer[xxiii], de “curador do bem público”. Sen[xxiv] ressalta que

O papel desempenhado pelo mercado tem de depender não só que eles podem fazer, mas também do que lhes é permitido fazer. Existem muitas pessoas cujos interesses são bem atendidos por um funcionamento desimpedido do mercado, porém também há grupos cujos interesses estabelecidos podem ser prejudicados por esse funcionamento. [xxv]

O perigo nesse processo é a transferência da capacidade de decisão para outras entidades, internacionais ou não, que podem passar a ditar o que se pode ou não fazer em matéria de serviço. Para Nohara[xxvi], pode-se estar diante de um instrumento que torna indistintas as fronteiras entre o público e o privado, provocando problemas complexos, pois quem passa a fazer a gestão do serviço para ao Poder Público é a iniciativa privada.

Ao considerar o amplo interesse da iniciativa privada na prestação dos serviços de saneamento básico, bem com a possibilidade legal para que isso se perfectibilize por meio de contratos administrativos previamente licitados, agudiza a necessidade de iniciativas da política pública na criação de oportunidades sociais.

A criação de oportunidades sociais contribui diretamente para a expansão das capacidades humanas e da qualidade de vida. As recompensas do desenvolvimento humano vão muito além da direta melhora na qualidade de vida, incluem a influência sobre as habilidades produtivas das pessoas e, portanto, sobre o crescimento econômico em uma base compartilhada. A realização de justiça social depende não só das instituições, mas também de práticas efetivas para salvaguardar as condições e circunstâncias que garantam a amplitude e o alcance da democracia.

De igual forma, o exercício da cidadania por meio da participação popular, ideário democrático, relaciona-se intimamente à busca de soluções para os problemas socioambientais, dentre eles a fruição do amplo direito ao acesso à água e ao esgotamento, ou seja, acesso efetivo ao saneamento básico. É essencial o despertar consciente do indivíduo a respeito do direito a ter direitos, referido por Arendt[xxvii], onde a cidadania é a raiz dos direitos humanos, e a reivindicação é fruto de uma sociedade organizada politicamente e conhecedora do conteúdo desses direitos, no conceito de Demo[xxviii].

Assim, para além do desafio da superação não fruição do direito humano à água e ao esgotamento sanitário, por meio do Novo Marco do Saneamento Básico, ou por meio dos objetivos e/ou metas da Agenda 2030, encontra-se um desafio ainda maior, qual seja, construção da cidadania, que garantirá ao cidadão a reivindicação da garantia de acesso a mais ampla gama de direitos humanos.

  1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

            Pleno exercício da cidadania passa, necessariamente, pelo uso, gozo e fruição de direitos humanos. Partindo dessa premissa, o artigo analisou a fundamentalidade do direito à água potável e ao esgotamento sanitário, enquanto direitos humanos, possuidores de conteúdo jurídico vinculante.

            Foi possível estabelecer premissas que fazem parte do conteúdo jurídico desses direitos que compreendem desde o acesso à água, passando pela arquitetura de banheiros, deslocamentos para buscar água ou fazer uso de sanitários. Aa transversalidade de gênero foi observada quando apontado que mulheres e meninas eu buscam água com distância de mais de 30 minutos das suas residências estão mais propensas a sofrer violências. A pobreza menstrual e a falta de condições de higiene adequada no período também foram apontadas na pesquisa o que leva ao não comparecimento do trabalho e perdas milionárias à economia.

            A falta de acesso e o acesso precário (em qualidade), associado ao baixo grau de satisfação do direito ao esgotamento sanitário e à higiene também induz a epidemias e pandemias cujo vetor é a água. De um modo cíclico são direitos amplamente relacionados com o direito à vida, à dignidade, à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

            Visando garantir o acesso universal ao saneamento básico foi sancionado no Brasil o Marco do Saneamento Básico. Por meio da legislação, o poder estatal busca garantir acesso à água potável e esgotamento sanitário à 99% e 90% da população, respectivamente, até 2033. A observância e a garantia de acesso são premissas da Agenda 2030, da qual o Brasil se comprometeu em aplicar, na busca do desenvolvimento sustentável.

            É certo que há muito campo para a discussão da temática, principalmente no que tange à possibilidade de prestação do serviço pela iniciativa privada por meio de contrato administrativo de concessão e precedido por processo licitatório. Dentre as principais preocupações, está a desestatização do serviço para a arena do mercado.

            Foi possível averiguar a possibilidade efetiva da migração da prestação do serviço de entes estatais para entes privado. Cabe ao cidadão, no exercício pleno da sua cidadania, exercer para além do direito à água potável e ao esgotamento sanitário, uma participação adequada dos processos, garantindo assim, justiça socioambiental.

REFERÊNCIAS

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[1] Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Direito UCS. Bolsista CNPq. Integrante do grupo de
pesquisas «Metamorfose jurídica». Mestra em Direito, Programa de Pós-Graduação em Direito da UPF em
dupla titulação com o programa de Tecnologías y políticas públicas sobre la gestión ambiental na
Universidade de Alicante, Espanha. E-mail: joanamattia@gmail.com.

[2] Pós-Doutora em Filosofia e em Direito ambos pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul –
PUCRS. Doutora em Ciências Sociais na Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS. Doutora em
Filosofia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul – PUCRS. Doutora em Direito pela
Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC. Atualmente é Professora da Graduação e Pós-Graduação –
Mestrado e Doutorado – em Direito na Universidade de Caxias do Sul – UCS. É Líder do Grupo de Pesquisa
“Metamorfose Jurídica” vinculado a Universidade de Caxias do Sul-UCS. E-mail: ccalgaro1@hotmail.com.

3. 1. Acabar com a fome e a miséria; 2. Educação básica de qualidade para todos; 3. Igualdade entre sexos e
valorização da mulher; 4. Reduzir a mortalidade infantil; 5. Melhorar a saúde das gestantes; 6. Combater a
AIDS, a malária e outras doenças; 7. Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente e, 8. Todo mundo
trabalhando para o desenvolvimento.

4. No Brasil, a Resolução n. 357/2005 do CONAMA regulamenta e classifica as águas doces, salinas e salobras
no território nacional em 13 classes: quanto as águas doces, a Classe especial, bem como as Classes 1, 2 e 3,
podem ser destinadas ao abastecimento para o consumo humano, desde que tratadas.

5. O Marco instituiu o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico (SINISA), sendo o MMR, por
meio da Secretaria Nacional de Saneamento, responsável pela organização, implementação e gestão do
sistema. Enquanto não implementado, a função é exercida pelo SNIS.

6. É um composto orgânico sintetizado por microorganismos, tais como as Streptomyces e Actinomicetos, Cianobactérias (algas azuis) e os fungos.

[i] COMPARATO, 2017.

[ii] SACHS, 1998.

[iii] PIOVESAN, 2006

[iv] COMPARATO, 2017

[v] PRIEUR, 1991.

[vi] PULIDO, 2015.

[vii] FERREIRA FILHO, 2016.

[viii] FIORILLO, 2009 

[ix] JUNIOR; KANAYAMA, 2016

[x] PROGRAMA MUNDIAL DE EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HIDRICOS DE LA UNESCO, 2019

[xi] ZIMMER, 2021, p. 103

[xii] PROGRAMA MUNDIAL DE EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HIDRICOS DE LA UNESCO, 2019, p. 39.

[xiii] ONU, 2010.

[xiv] S ZIMMER, 2021.

[xv] DE ALBUQUERQUE, 2014.

[xvi] ZIMMER, 2021.

[xvii] HOWARD; BARTRAM, 2003.

[xviii] HOWARD; BARTRAM, 2003.

[xix] PROGRAMA MUNDIAL DE EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HIDRICOS DE LA UNESCO, 2019

[xx] UNESCO, 2021

[xxi] PROGRAMA MUNDIAL DE EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HIDRICOS DE LA UNESCO, 2019.

[xxii] UNESCO, 2021

[xxiii] PROGRAMA MUNDIAL DE EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS HIDRICOS DE LA UNESCO, 2019, p. 45.

[xxiv] Wash – water supply, sanitation, and hygiene

[xxv] BOSCH; HOMMANN; RUBIO; SADOFF; TRAVERS, 2021.

[xxvi] SACHS, 1998.

[xxvii] FIORILLO, 2009.

[xxviii] HESPANHOOL, 2006.

xxix RAWLS, 2008.

xxx NUSSBAUM, 2013.

xxxi SEN, 2010.

xxxii BRASIL, 2020.

xxxiii FIORILLO, 2009.

xxxiv SEN, 2010.

xxxv ZIMMER, 2021, p. 24.

xxxvi ZAGREBELSKI, 2012.

xxxvii ZIMMER, 2021, p. 293.

xxxviii ZIMMER, 2021.

xxxix STF, 2021.

xl ZIMMER, 2021, p. 328.

xli SEN, 2010, p. 329.

xlii SEN, 2010, p. 161.

xliii NOHARA, 2016.

xliv ARENDT, 1989.

xlv DEMO, 1995.

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